Odbor dozoru a kontroly veřejné správy Aktuální judikatura k územní samosprávě

Odbor dozoru a kontroly veřejné správy 2 1. K existenci obecných principů nakládání s veřejným majetkem (Nález Ústavního soudu ze dne 20. června 2012, sp. zn. IV. ÚS 1167/11) Je vyloučeno, aby obec, jakožto územní společenství občanů majících právo na samosprávu (článek 100 odst. 1 Ústavy) a jsoucí veřejnoprávní korporací (článek 101 odst. 3 Ústavy) hospodařila s jí vlastněným majetkem prostřednictvím svých volených orgánů tak, že by na prvý pohled pochybným charakterem tohoto hospodaření podlamovala důvěru občanů, kteří obec tvoří, v to, že její správa je správou ve prospěch obce a nikoliv ve prospěch jiných subjektů. Samostatné spravování obce zastupitelstvem (článek 101 odst. 1 Ústavy) neznamená, že by zvolené zastupitelstvo a představitelé obce stáli nad společenstvím těch, kteří je k výkonu samosprávy zvolili. Ti, kdo obec spravují, neměli by ztratit ani na okamžik ze zřetele, že nejsou majiteli obce a že správa obce není poručníkováním těch, kteří obec tvoří. Vymkne-li se správa obce z těchto ústavních mantinelů, pak byť by i byla formálně ve shodě se zákonem, nelze jí přiznat soudní ochranu; je naopak úkolem soudů, aby takové ve své podstatě proti skutečné samosprávě namířené a tudíž protiústavní chování zastupitelstva neaprobovaly.

Odbor dozoru a kontroly veřejné správy 3 2. K povinnosti zveřejnit záměr dispozice nemovitým majetkem též na elektronické úřední desce (Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne , sp. zn. 30 Cdo 2373/2012) Tam, kde zákon stanoví povinnost zveřejnění záměru (výzvy k podávání nabídek) na úřední desce za účelem posílení hospodárnosti a transparentnosti majetkové dispozice, znamená nesplnění povinnosti zveřejnit takový dokument též na „elektronické úřední desce“ podle § 26 správního řádu takové porušení zákona, v důsledku něhož je uskutečněná majetková dispozice pro rozpor se zákonem podle § 39 občanského zákoníku neplatná.

Odbor dozoru a kontroly veřejné správy 4 3. K odpovědnosti volených funkcionářů za majetkové úkony (Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne , sp. zn. 11 Tdo 454/2011) Starosta obce odpovídá i trestněprávně za škodu vzniklou právním úkonem, který jménem obce učinil, a nemůže se odvolávat na neznalost zákona o obcích a základních principů nakládání s obecním majetkem (s tím, že není právník). Komentář: V soudem řešené věci uzavřela starostka vědomě smlouvu, jež byla v rozporu s jinou dříve uzavřenou smlouvou, a „nepomohl“ jí ani odkaz na neprávnické vzdělání ani to, že uzavření druhé smlouvy schválila rada obce (předkladatelem materiálu byla starostka, radní nebyli přesně informováni a neschvalovali přesný text smlouvy) ani to, že materiál i smlouvu „parafovali“ úředníci (parafa zde nepředstavovala potvrzení věcné správnosti, ale jen náležitostí).

Odbor dozoru a kontroly veřejné správy 5 4. K poskytování „mimořádných“ odměn členům zastupitelstva obce (Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne , sp. zn. 28 Cdo 2126/2011) Jakákoliv odměna může být členu zastupitelstva přiznána pouze v případě, že s tím počítá zákon o obcích. Pokud určitý druh odměny zákon nezná, je nepřípustné, aby takovou odměnu zastupitelstvo obce přiznalo, neboť k tomu nemá pravomoc. V opačném případě by docházelo k nekontrolovanému rozdělování veřejných prostředků, jež není možné akceptovat. Z odůvodnění: Žalobce se po žalovaném domáhal zaplacení částky ,- Kč s přísl. z titulu bezdůvodného obohacení. Tvrdil, že žalovaný rezignoval na funkci člena rady města Dubí a na základě toho mu bylo schváleno vyplacení odměny ve výši trojnásobku měsíční odměny. Jelikož žalovaný nevykonával funkci starosty či místostarosty, byla odměna vyplacena v rozporu s ust. § 75 odst. 4 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů.

Odbor dozoru a kontroly veřejné správy 6 5. K důsledkům porušení jednacího řádu zastupitelstva obce (Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne , č. j. 7 Ao 5/ ) Z odůvodnění: Jednací řád, přijatý na základě § 96 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (dále též obecní zřízení), představuje vnitřní (interní) dokument zastupitelstva, který by měl zastupitelstvu pomoci předem vyřešit některé procesní otázky zasedání. Pokud zastupitelstvo postupuje v konkrétním případě v rozporu s jednacím řádem, ale v souladu s pravidly stanovenými v obecním zřízení, nezpůsobuje porušení jednacího řádu nezákonnost přijatého rozhodnutí a není to důvod pro zásah státu (srov. Vedral, J., Váňa, L., Břeň, J., Pšenička, S. Zákon o obcích (obecní zřízení). 1. vydání, Praha: C. H. Beck, 2008, s. 513, Koudelka, Z., Ondruš, R., Průcha, P. Zákon o obcích (obecní zřízení) Komentář. 4. doplněné vydání, Praha: Linde, 2009, s. 337). Pokud tedy podle § 3 odst. 5 jednacího řádu mají být písemné materiály určené pro zasedání zastupitelstva doručeny členům zastupitelstva nejpozději 7 dní před dnem zasedání, ale některé z podkladů jsou členům zastupitelstva dodány ve lhůtě kratší, nemá tato okolnost sama o sobě vliv na zákonnost rozhodnutí přijatého na základě těchto podkladů. Porušení vnitřních pravidel jednání zastupitelstva nemělo vliv na zákonnost usnesení řádně přijatého zastupitelstvem.

Odbor dozoru a kontroly veřejné správy 7 6. K podjatosti pracovníků územního samosprávného celku (Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne , č. j. 1 As 89/ ) Rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku ve správním řízení ve věci, která se týká zájmu tohoto územního samosprávného celku, je důvodem pochyb o nepodjatosti úřední osoby dle § 14 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, její zaměstnanecký poměr k územnímu samosprávnému celku tehdy, je-li z povahy věci či jiných okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být její postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky.

Odbor dozoru a kontroly veřejné správy 8 7. Rozhodování o zrušení pracovního místa (Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne , sp. zn. 21 Cdo 4521/2011) Pravomoc rady obce stanovit celkový počet zaměstnanců obce v obecním úřadu a rozhodnout o organizačním řádu (organizační struktuře) obecního úřadu [§ 102 odst. 2 písm. j) a o) zákona č. 128/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů], v sobě zahrnuje také zřizování a rušení jednotlivých pracovních míst v rámci organizační struktury obecního úřadu. Tajemníkovi obecního úřadu oprávnění k vydávání organizačních norem svěřeno není. Z odůvodnění: Podle ustanovení § 102 odst. 2 písm. f), j) a o) zákona o obcích je radě obce vyhrazeno stanovit rozdělení pravomocí v obecním úřadu, zřizovat a zrušovat odbory a oddělení obecního úřadu (§ 109 odst. 2), stanovit celkový počet zaměstnanců obce v obecním úřadu a v organizačních složkách obce a schvalovat organizační řád obecního úřadu. Z uvedeného vyplývá, že, i když tajemník obecního úřadu (magistrátu) plní úkoly statutárního orgánu zaměstnavatele podle zvláštních předpisů vůči zaměstnancům obce (města) zařazeným do obecního úřadu (magistrátu) a řídí a kontroluje činnost

Odbor dozoru a kontroly veřejné správy 9 (pokračování) zaměstnanců obce (města) zařazených do obecního úřadu (magistrátu), o celkovém počtu zaměstnanců obce (města) v obecním úřadu (magistrátu) a o organizační struktuře (organizačním řádu) obecního úřadu (magistrátu) rozhoduje rada obce (města). Toto její oprávnění, které zřejmě v sobě implicitně zahrnuje také zřizování a rušení jednotlivých pracovních míst v rámci organizační struktury obecního úřadu (magistrátu), není žádným ustanovením zákona o obcích (ani zákonem č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků, ve znění pozdějších změn a doplňků, na který poukazuje žalovaný v dovolání) omezeno.

Odbor dozoru a kontroly veřejné správy K označení obce (kraje) jako žalobce nebo žalovaného (Usnesení Nejvyššího soudu ze dne , sp. zn. 31 Cdo 2847/2011) Je-li žalobcem v žalobě za žalovaného označen pouze orgán státu (kraje, obce), přičemž se z jiných částí žaloby podává, že směřuje vůči státu (kraji, obci), je na místě takový stav posoudit jako vadu žaloby ve smyslu § 43 odst. 1 o. s. ř. Je-li pak žalobcem posléze zjednána náprava spočívající v označení žalovaného jako České republiky (kraje, obce), lze odtud usuzovat na původně vadnou žalobu (§ 43 o. s. ř.), kterou žalobce sám zhojil.

Odbor dozoru a kontroly veřejné správy Zastupování obcí a měst advokáty v soudních řízeních (Nález Ústavního soudu ze dne , sp. zn. II. ÚS 2396/09) U statutárních měst a jejich městských částí lze presumovat existenci dostatečného materiálního a personálního vybavení a zabezpečení k tomu, aby byla schopna kvalifikovaně hájit svá rozhodnutí, práva a zájmy, aniž by musela využívat právní pomoci advokátů. Nebude-li jimi v příslušném řízení prokázán opak, nejsou náklady na zastoupení advokátem nákladem účelně vynaloženým.

Odbor dozoru a kontroly veřejné správy K aktivní žalobní legitimaci občana obce (Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne , sp. zn. 28 Cdo 4365/2012) Žaloba podle § 80 písm. c) o. s. ř. - o neplatnost kupní smlouvy - nemůže být prostředkem kontroly občanů hospodaření s obecním majetkem. Žalobce má naléhavý právní zájem na určení neplatnosti soukromoprávního úkonu obce jen tehdy, jestliže tvrdí a prokazuje, že tímto právním úkonem byl dotčen na svých subjektivních právech vyplývajících z práva soukromého.

Odbor dozoru a kontroly veřejné správy K aktivní žalobní legitimaci občana obce (Usnesení Ústavního soudu ze dne , sp. zn. II. ÚS 3545/12) Občanství obce samo o sobě není splněním podmínky naléhavého právního zájmu k podání žaloby na určení neplatnosti smlouvy uzavřené obcí. Z odůvodnění: Další zásadní porušení Ústavou zaručených práv spatřovala stěžovatelka v porušení práva na samosprávu dle čl. 8 a čl. 100 Ústavy České republiky. Jako občanka města Chebu nemá údajně právo účinně zamezit utajenému rozprodávání majetku pod tržní cenou a v rozporu s pravidly hospodaření stanovených zákonem. Podle stěžovatelky neexistuje žádný orgán, který by mohl zákonem stanovenou sankci za porušení pravidel hospodaření obce - tj. prohlášení absolutní neplatnosti právního úkonu, uložit. Soudy nejenže nepřiznaly žalobní legitimaci potencionálnímu zájemci nabídkového řízení, ale zároveň kontinuálně nepřiznávají právo občanům obce účinně zabránit ochuzování jejich veřejného rozpočtu. Právem domáhat se absolutní neplatnosti protizákonných smluv by přitom občan žijící na území příslušného celku měl disponovat, a to v odrazu své povinnosti odvádět daně a poplatky do veřejného rozpočtu obce. (…)

Odbor dozoru a kontroly veřejné správy 14 (pokračování…) Co se týče stěžovatelkou zdůrazňované možnosti kontroly hospodaření a nakládání s majetkem obce ze strany občanů, bylo již naznačeno, že žaloba podle § 80 písm. c) o. s. ř. k tomuto účelu neslouží. Ke kontrole jsou naopak povolány v prvé řadě kontrolní orgány obce (rada obce, komise, finanční výbor apod.) nebo se provádí v rámci dozoru nad samostatnou působností obce (§ 129 a násl. zákona č. 128/2000 Sb.) a pominout nelze ani obecnou, především politickou kontrolu občany obce (od práva účastnit se zasedání obecního zastupitelstva a vystupovat na něm až po právo volit a být volen v obecních volbách). Soudní řízení může být zajisté též kontrolním nástrojem, avšak to zpravidla v rámci takových soudních řízení, v nichž soudy projednávají a rozhodují případy práva veřejného (správního či trestního), neboť se jedná o kontrolu činnosti veřejné moci. V civilním soudním řízení může být právní úkon obce, jímž nakládá se svým majetkem, přezkoumán z hlediska jeho souladnosti s právními předpisy, avšak jen za dodržení podmínky, že žalobce prokáže, že tímto právním úkonem byl dotčen na svých subjektivních právech vyplývajících z práva soukromého, což se stěžovatelce v předmětné věci nezdařilo..

Odbor dozoru a kontroly veřejné správy K podání „dozorové žaloby“ vůči usnesení zastupitelstva obce o majetkoprávním jednání (Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne , č. j. 7 As 147/2012–23) Z odůvodnění: Nelze proto dovozovat, že i v případě zvláštní aktivní legitimace je třeba naplnit podmínku tvrzení zkrácení práv žalobce, neboť takový výklad by popíral smysl této úpravy, jak správně uvádí stěžovatel. Přiměřenost použití se především odvíjí od předmětu a účelu dozorových žalob. Tím, že zákonodárce přiznává určitým subjektům zvláštní aktivní legitimaci, volí v těchto zvláštních případech koncepci žalobní legitimace odlišnou od obecné koncepce ochrany subjektivních práv a tvrzení žalobce o jejich dotčení, na níž je založena aktivní legitimace v žalobě či návrhu podle ust. § 65 odst. 1, § 79, § 82 či § 101a odst. 1 s. ř. s. Koncepce žalobní legitimace podle ust. § 67 písm. a) s. ř. s. (stejně jako např. podle § 101a odst. 2 s. ř. s.) je založena na tom, že žalobce nehájí své subjektivní právo, nýbrž jako zákonem určený „privilegovaný“ žalobce uplatněním svého oprávnění podat žalobu (které je zvláštním typem pravomoci orgánu veřejné moci) hájí (veřejné) zájmy, které jsou mu svěřeny k ochraně.

Odbor dozoru a kontroly veřejné správy K dozoru nad usnesením zastupitelstva v majetkoprávní záležitosti (Usnesení zvláštního senátu ze dne , č. j. Konf 81/ ) Výrok: Příslušný vydat rozhodnutí ve věci vedené u Krajského soudu v Brně pod sp. zn. 30 A 51/2011, „aby soud zrušil či prohlásil za nicotné schválení bodu č. 8 uvedeného zápisu o usnesení Zastupitelstva obce Hostěradice čj. 43/2010 ze dne , kterým byl revokován bod č. 10 v zápisu o usnesení zastupitelstva obce Hostěradice čj. 40/2010 ze dne “, je soud v občanském soudním řízení. Z odůvodnění: V posuzované věci se žalobce domáhá neplatnosti usnesení zastupitelstva žalované obce, kterým bylo revokováno předchozí rozhodnutí obecního zastupitelstva o prodeji konkrétních obecních pozemků žalobci. Jinými slovy řečeno, žalobce podanou žalobou napadá projev vůle obce v soukromoprávní záležitosti, jež se týká dispozice s obecním majetkem. Správní judikatura přitom k problematice přezkumu rozhodnutí zastupitelstva v soukromoprávní oblasti již vyložila (ve skutkových poměrech týkajících se pravidel převodu bytů a nebytových prostor z majetku obce), že takový přezkum není v pravomoci soudů ve správním soudnictví, neboť v takovém případě zastupitelstvo obce

Odbor dozoru a kontroly veřejné správy 17 (pokračování) nebylo při rozhodování v postavení orgánu moci výkonné, orgánu územního ani samosprávného celku, v postavení fyzické nebo právnické osoby nebo jiného orgánu, kterým bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy (srov. usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne , čj. 30 Ca 44/ , které bylo publikováno pod č. 1947/2009 ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu). Od tohoto právního názoru nemá zvláštní senát důvod se ani ve skutkových poměrech této věci jakkoli odchylovat, neboť i v tomto případě žalobou dotčené rozhodnutí obecního zastupitelstva představuje projev vůle obce v jeho soukromoprávní oblasti (zde na poli nakládání s obecním nemovitým majetkem), jehož přezkum správním soudům nenáleží. Na tom nic nemění ani okolnost, že zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, prostřednictvím § 124 zakotvuje pro Ministerstvo vnitra dozor a kontrolu nad vydáváním a obsahem usnesení, rozhodnutí a jiných opatření orgánů obcí v samostatné působnosti. Poněvadž žalobce k takovému dozoru podnět Ministerstvu vnitra nedal, ani nebrojí proti výsledku takového příp. dozoru či nečinnosti správního orgánu v uvedeném směru, nýbrž žalobou se domáhá vyslovení neplatnosti či nicotnosti předmětného rozhodnutí obecního zastupitelstva coby projevu vůle zmíněné obce při nakládání s jejím nemovitým majetkem, je pouze v pravomoci soudu v občanském soudním řízení o takové žalobě rozhodnout.

Odbor dozoru a kontroly veřejné správy K poskytování informací o platech a odměnách tajemníka a vedoucích odborů obecního úřadu obce s rozšířenou působností (Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne , č. j. 1 As 169/ ) Z odůvodnění: Nejvyšší správní soud nicméně v nyní posuzovaném případě nevidí žádný důvod k odchýlení se od závěrů vyslovených v rozsudku č. j. 5 As 57/ Skutkový základ, na němž v nynější věci posuzuje otázku, zda je nutné poskytnout žalobcem požadované 1 As 169/ informace, je v zásadě shodný jako ve věci, o níž bylo u zdejšího soudu vedeno řízení pod sp. zn. 5 As 57/2010. V nynější věci se jedná o výši základního měsíčního platu a odměn tajemnice městského úřadu a vedoucích dvou odborů městského úřadu (odboru životního prostředí a odboru dopravy a správních agend), ve věci sp. zn. 5 As 57/2010 se jednalo o odměny poskytnuté vedoucímu oddělení informačních systémů Magistrátu města Zlína. V obou případech zároveň žadatelé o poskytnutí předmětných informací zdůvodňovali své žádosti tím, že v případě dotčených úředníků panují pochybnosti o tom, zda jsou jim vypláceny odměny z legitimních důvodů.

Odbor dozoru a kontroly veřejné správy 19 (pokračování) Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 5 As 57/ vyšel z velmi široké koncepce práva na informace o platech a odměnách zaměstnanců veřejné správy, kdy pravidlem je, že takové informace by na základě žádosti podle zákona o svobodném přístupu k informacím měly být poskytnuty, přičemž výjimky z tohoto pravidla představují pouze v zákoně výslovně uvedené případy. Nejvyšší správní soud tedy v zásadě dovodil, že test proporcionality provedl již zákonodárce tím, že v citovaném zákoně stanovil okruh případů, v nichž je třeba poskytovat základní osobní informace o příjemcích veřejných prostředků, respektive taxativním způsobem vymezil výluku z jinak obecně platného pravidla, podle nějž je nutno poskytovat základní osobní informace o příjemcích veřejných prostředků. Jestliže příjemce veřejných prostředků, u nějž žadatel žádá o poskytnutí takových informací, do této výluky nespadá, pak je třeba žadateli tyto informace poskytnout. Tato kritéria přitom dotčení zaměstnanci městského úřadu bezpochyby splňují, a tak byl závěr krajského soudu o nutnosti poskytnout žalobcem požadované informace na místě.

Odbor dozoru a kontroly veřejné správy Je osoba, o níž má být poskytnuta informace, osobou „dotčenou“ vyřizováním žádosti o informace? (Usnesení Městského soudu v Praze ze dne , č. j. 8 A 42/ ) Z odůvodnění: Podle ust. § 65 odst. 2 soudního řádu správního žalobu proti rozhodnutí správního orgánu může podat i účastník řízení před správním orgánem, který není k žalobě oprávněn podle odstavce 1, tvrdí-li, že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech, která jemu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí. Ze skutečností, zjištěných z napadeného rozhodnutí a ze správního spisu, jenž byl soudu předložen, je zřejmé, že žalobci nesvědčí legitimace k podání žaloby ani podle ust. § 65 odst. 1, ani podle odst. 2 soudního řádu správního. Žalobou napadené rozhodnutí není rozhodnutím, kterým by správní orgán založil, měnil, rušil nebo závazně určil žalobcova jeho práva nebo povinnosti – žalobce nebyl a nemohl být adresátem napadené rozhodnutí. Rovněž žalobce nemohl být postupem správního orgánu zkrácen na právech, která jemu příslušejí, neboť v řízení, v němž bylo napadené rozhodnutí vydáno, neměl a nemohl mít postavení účastníka. Z těchto skutečností vyplývá, že žalobce zjevně není osobou, jež by byla aktivně legitimována podat žalobu proti napadenému rozhodnutí podle ust. § 65 odst. 1, resp. odst. 2 soudního řádu správního.