Vláda a regulace lobbingu kulatý stůl „PUBLIC AFFAIRS A LOBBING – REGULACE v ČR a USA“ Lenka Matějková Sekce pro koordinaci boje s korupcí Odbor pro koordinaci boje s korupcí matejkova.lenka@vlada.cz 25. června 2013 Od korupce k integritě

Lobbing různé definice lobbingu - výraz užívaný od 19. stol. = jednání osob, které v předsálí sněmovny pokřikovaly na kolem procházející poslance - aby hlasovali v jejich prospěch (vyjádřením souhlasu nebo odmítnutím návrhu při hlasování) z angl. lobby (vrátnice, předsíň, hala, vestibul, foyer, kuloár) = předsálí US Kongresu, kde docházelo ke kontaktům s kongresmany (hotel Willard – diskrétní oddělené boxy – lobby) České právo pojem lobbing jako takový nezná - spíše negativní konotace, velice často bývá zaměňován s pojmem korupce. Od korupce k integritě

Od korupce k integritě

Definice lobbingu Prof. Luigi Graziano „Lobbing je specializovaná a odborná reprezentace prostřednictvím široké škály prostředků, které v zásadě vylučují korupční výměnu služeb, ve své povaze velmi odlišná od obecné nespecializované reprezentace, kterou zajišťují volení zástupci. Jako reprezentant partikulárních zájmů lobbista dodává informace a technicko odborné expertízy, které mohou být užitečné a někdy rozhodující při definování legislativní a správní regulace.“ Od korupce k integritě

Definice lobbingu OECD z 18. 2. 2010, Principy transparentnosti a integrity v lobbingu: „Lobbing je ústní či písemná komunikace s veřejným činitelem za účelem ovlivnění přijímání zákonů, politiky či úředních rozhodnutí, často se zaměřující na zákonodárnou větev na celostátních a regionálních stupních. Avšak odehrává se i ve výkonné větvi, např. k ovlivnění přijetí pravidel či návrhů projektů a smluv. Z toho plyne, že termín veřejní činitelé zahrnuje státní úředníky, zaměstnance a nositele (ať už volené či jmenované) veřejné funkce v oblastech výkonné a zákonodárné moci.“ V prvé řadě je nutné chápat lobbing jako komunikaci vedenou za účelem ovlivnit rozhodování toho, kdo rozhoduje v rámci své pravomoci. Jde nejen o ústní, ale i o písemnou komunikaci. Jako komunikace se v tomto smyslu nejčastěji chápe osobní schůzka, seminář, organizovaná debata, dopis, e-mail, fax či telefonát. Naopak existují druhy komunikace, které se za lobbing obecně nepovažují, jako např. komunikace mezi veřejnými funkcionáři či komunikace na jednání orgánů veřejné moci. Druhým důležitým aspektem definice je účel lobbistické komunikace. Lobbisté se nejčastěji snaží ovlivnit v zájmu svých klientů představitele zákonodárné či výkonné moci, aby přijali či nepřijali právní předpis či dokument. Aby lobbisté dostatečně přesvědčili veřejné činitele o tom, jak mají hlasovat, v rámci lobbistické komunikace jim předkládají pečlivě připravené argumenty, které se často opírají o odborné analýzy. Od korupce k integritě

Typy lobbingu 1. Podle povahy zvolených prostředků přímý nepřímý celoplošný (vzdělávací, dopisní) kampaně Pozn.: zahr. literatura rozlišuje a/ lobbing přímý b/ lobbing označovaný jako grassroots, tj. aktivity realizované zdola dobrovolníci, kteří sledují účastí na těchto akcích vlastní cíle 2. Podle charakteru adresáta = typ kanálu, jehož prostřednictvím chtějí lobbisté dosáhnout svých cílů exekutivní legislativní volební soudní Od korupce k integritě

Typy lobbingu 3. Podle druhu lobbistů Lobbing komerčních zájmů Lobbing sociálních a ekologických hnutí Lobbing NNO (NGO) Lobbing orgánů veřejné správy 4. Další možné dělení např. Strategický Dlouhodobý Ad hoc Od korupce k integritě

Formy regulace lobbingu Legislativní – formou zvláštního zákona Nelegislativní – jinými opatřeními Samoregulace Žádná regulace 3 typy regulačních systémů: málo regulované středně regulované vysoce regulované Od korupce k integritě

Málo regulované /lowly regulated/ Oblasti regulace Málo regulované /lowly regulated/ Středně regulované /medium regulated/ Vysoce regulované /higly regulated/ Pravidla registrace a oznamování Pravidla registrace, málo detailní Pravidla registrace, požadováno více detailů Velmi přísná pravidla registrací Zveřejňování výdajů Bez pravidel o zveřejňování výdajů jednotlivce nebo zaměstnavatele Určitá pravidla o zveřejňování indiv. výdajů, netýká se zaměstnavatele Přísná pravidla ohledně zveřejňovaní výdajů jednotlivců i zaměstnavatelů Elektronické vyplnění Požadována jednoduchá online registrace a administrativa Důkladný systém online registrací Veřejný přístup Dostupný seznam lobbistů, nepříliš detailní a nepříliš často aktualizovaný Dostupný detailní seznam lobbistů, aktualizován často Dostupný detailní seznam lobbistů, spolu s uveřejněnými výdaji; aktualizován často Od korupce k integritě

Státní úřad disponuje jen omezenými donucovacími prostředky Vymahatelnost Státní úřad disponuje jen omezenými donucovacími prostředky Státní úřad teoreticky má určité donucovací prostředky, ale nevyužívá je příliš často Státní úřad může a také provádí povinné kontroly a přezkoumání tzv. „období vychladnutí“ Bývalý zákonodárce se může ihned registrovat jako lobbista Než se bývalý zákonodárce může registrovat jako lobbista, existuje tzv „cooling off period“ Než se bývalý zákonodárce může registrovat jako lobbista, existuje tzv. „cooling off period“ Definice lobbisty Pouze ti, kteří lobbují pro třetí stranu Lobbující za třetí stranu; zaměstnanci zájmových skupin a organizací Lobbující za třetí stranu; zaměstnanci zájmových skupin a organizací; jedinci lobbující sami za sebe, pracující pro charitativní nebo náboženské skupiny Cíle lobbingu podle činnosti (lobbovaní) Členové exekutivy (ministři ) a jejich zaměstnanci Členové exekutivy a jejich zaměstnanci; ředitelé úřadů; státní úředníci Členové exekutivy a jejich zaměstnanci; ředitelé úřadů; státní úředníci; poslanci Od korupce k integritě

První snahy o regulaci lobbingu legislativní cestou v ČR Strategie vlády v boji proti korupci na období let 2006 až 2011, schválená UV ze dne 25. 10. 2006 č. 1199 obsahovala úkol předložení věcného záměru úpravy tzv. legitimního lobbingu UV ze dne 27. 6. 2007 č. 715 byl úkol zrušen Poslanecká iniciativa: sněm. tisk č. 832, 5. volební období – návrh vrácen v 1. čtení k dopracování sněm tisk č. 994, 5. volební období - PSP schválila, senát návrh zamítl 23. 6. 2010 – vzhledem k volbám do PSP již o návrhu nehlasováno Návrh předpokládal povinnou registraci lobbistů na MV, zveřejnění jejich seznamu způsobem umožňujícím dálkový přístup, ze strany lobbovaných pak povinnost předložit seznam lobbistických schůzek (zákonodárci příslušnému mandátovému a imunitnímu výboru, úředníci MV), zákon zároveň upravoval i výši sankcí za porušení tohoto zákona. Kritizovanými nedostatky této právní úpravy byla jednak absence široké diskuze na toto téma a s tím související nedostatečná definice pojmu lobbista i lobbing a jednak bylo kritizováno vyjmutí, resp. nezařazení zástupců samospráv z definice lobbovaných. Úprava se zároveň nesoustředila na situace, kdy veřejný funkcionář přechází do soukromého sektoru (tzv. revolving doors/pantouflage/otáčivé dveře). Návrh tohoto zákona vycházel z neschváleného návrhu právní úpravy lobbingu na Slovensku z roku 2005, který byl odborníky kritizován jako jednostranný a nedostatečný. Od korupce k integritě

Analýza komplexní právní úpravy v oblasti lobbingu na základě úkolu č. 5.5 Strategie vlády v boji proti korupci na období let 2011 a 2012, schválené UV ze dne 5. 1. 2011 č. 1 cílem nalézt nejvhodnější způsob regulace lobbingu pro ČR vyjasnit otázky týkající se zprůhlednění vztahu mezi politiky a úředníky na jedné straně a subjekty zabývajícími se lobbingem na straně druhé definovat lobbing, lobbistický kontakt a lobbistu. UV ze dne 16. 11. 2011 č. 837 - přesun problematiky lobbingu z MV na ÚV výsledkem – Informace o dalším postupu ve věci regulace lobbingu v ČR a teze k návrhu zákona o lobbingu – UV ze dne 4. 4. 2012 č. 223 uloženo předložit návrh zákona o lobbingu do  31. 8. 2012 ve variantním řešení Od korupce k integritě

Návrh zákona o lobbingu Hlavní cíle ZoL: zvýšení transparentnosti legislativního procesu a procesu legitimního lobbingu, omezení korupčního prostředí v legislativním procesu, umožnění transparentního hájení zájmů v rámci legislativního procesu, zvýšení důvěryhodnosti lobbistů  a posílení nástrojů k prosazování nonprofitních zájmů v občanské společnosti Od korupce k integritě

Struktura návrhu ZoL ČÁST PRVNÍ - Lobbing Předmět a účel úpravy Vymezení pojmů lobbing, lobbistický kontakt, lobbista Registr lobbistů Práva a povinnosti lobbistů a lobbovaných ČÁST DRUHÁ - Správní delikty sankce za přestupky FO do 1 000 000 Kč nebo zákaz činnosti do 5 let Sankce za správní delikty PO a podnikajících FO do 2 000 000 Kč nebo zákaz činnosti do 5 let. Od korupce k integritě

Struktura návrhu ZoL ČÁST TŘETÍ Orgán pro dohled a vynucování povinností v souvislosti s lobbingem nebo ve variantě Parlamentní zmocněnec pro kontrolu lobbingu – volen PS na 6 let, inkompatibilita funkcí ČÁST ČTVRTÁ - Přechodné ustanovení Od korupce k integritě

Struktura návrhu ZoL ČÁST PÁTÁ - Změna zákona o střetu zájmů + přechodné ustanovení pro asistenty poslanců a senátorů – povinnost činit oznámení o činnostech obdobně jako veřejní funkcionáři dle § 9 z. o střetu zájmů ČÁST ŠESTÁ - Změna zákona o správních poplatcích ČÁST SEDMÁ - Změna zákona o jednacím řádu PSP – zavedení tzv. legislativní stopy, povinné odůvodnění pozměňovacích návrhů + seznam osob, které se podílely na přípravě návrhu zákona Od korupce k integritě

Výsledek připomínkového řízení MPŘ od 21. 9. 2012 do 22. 10. 2012. Oslovena všechna připomínková místa i další subjekty. Připomínky uplatnilo celkem 33 připomínkových míst, z toho 24 vzneslo připomínky zásadního charakteru. Kolize koncepcí – řada protichůdných zásadních připomínek Vládě dne 4. 1. 2013 předložena k rozhodnutí Informace o průběhu přípravy návrhu zákona o lobbingu a o možnostech dalšího postupu obsahující návrh 3 možných způsoby řešení Od korupce k integritě

Na rozcestí Pokračovat ve vypořádávání připomínek vzešlých z MPŘ k návrhu ZoL s tím, že s ohledem na požadavek většiny připomínkových míst by měl být upravený návrh zákona zaslán do opakovaného připomínkového řízení. Přepracovat předložený návrh ZoL ve smyslu schválené Analýzy, optimálně v co nejširší variantě, bez alternativních řešení, přičemž jak lobbisté, tak lobbovaní budou povinni reportovat své lobbistické kontakty nebo skutečnost, že byli lobbováni dohledovému orgánu. Existence dohledového orgánu s dostatečnými kompetencemi je v tomto modelu nezbytná. Zastavit práce na vypořádávání MPŘ a na návrhu ZoL a pokračovat v regulaci lobbingu v ČR prostřednictvím jiných nástrojů než speciálním zákonem. Od korupce k integritě

Jiná opatření k regulaci lobbingu MPŘ k variantnímu materiálu probíhalo od 3. 12. 2012 do 17. 1. 2013. Výsledek: UV ze dne 16. 1. 2013 č. 40 – zrušen úkol spočívající ve zpracování a předložení návrhu ZoL, jako další postup schváleno řešení ve variantě „C“ s termínem předložení do 30. 4. 2013 A 7 připomínkových míst B 4 připomínková místa, z toho 3 kategoricky, a 1 v alternativě, pokud by nebyla přijata varianta C C jednoznačná preference 23 připomínkových míst, zbývajících 41 oslovených neuplatnilo připomínky Od korupce k integritě

Návrhy řešení lobbingu jinak než speciálním zákonem Vládě dne 3. 5. 2013 předložen materiál obsahující rozbor 7 opatření Vláda vzala materiál na vědomí usnesením ze dne 15. 5. 2013 č. 343. Od korupce k integritě

1. Zhodnocení korupčních rizik navrhovaných právních předpisů, tzv 1. Zhodnocení korupčních rizik navrhovaných právních předpisů, tzv. CIA - Corrupt Impact Assessment Splněno na základě úkolu č. 5.6 předchozí Strategie vlády v boji proti korupci na období let 2011 a 2012 od 1. 1. 2013 je součástí LPV - týká se však pouze ÚSÚ při zpracovávání věcného záměru, důvodové zprávy jako součásti návrhu zákona, odůvodnění obecné části návrhu nařízení vlády a vyhlášky. Cílem: omezení přijímání zákonů umožňujících potenciální korupční jednání, identifikovat zvýšená korupční rizika příslušných předpisů a záměrů již ve fázi jejich legislativní tvorby. Od korupce k integritě

2. Zavedení tzv. otevřeného eKLEPu pro širokou veřejnost Plněno v rámci nové Strategie vlády v boji s korupcí na období let 2013 a 2014 (UV z 16. 1. 2013 č. 39, ve znění aktualizace z května schválené UV ze dne 22. 5. 2013 č. 381) jako úkol č. 2.3.2. nazvaný Zveřejňování jednotlivých fází legislativního procesu vlády Termín – indikátor plnění: 30. 11. 2013 - zajistit veřejnou přístupnost širšího okruhu materiálů určených pro jednání vlády. Cíl opatření: Otevřenost legislativního procesu veřejné kontrole. Od korupce k integritě

3. Realizace projektu eSbírka a eLegislativa Řešeno v rámci nové Strategie jako úkol č. 2.3.1. Termín - indikátor plnění: 30. červen 2013 - předložit návrh zákona o Sbírce zákonů a Sbírce mezinárodních smluv a o elektronické tvorbě právních předpisů. Cíl opatření: dostupnost základního publikačního zdroje právních předpisů v úplném znění elektronicky bez bariér. Zprůhlednění legislativního procesu. Od korupce k integritě

4. Dočasné omezení výkonu lobbingu u bývalých veřejných funkcionářů, omezení přechodu do soukromé sféry Řešeno v rámci úkolu č. 1.2. nové Strategie (novela zákona o střetu zájmů) Termín - indikace plnění: 30. 10. 2013 - předložit vládě analýzu účinnosti zákona o střetu zájmů, 30. 4. 2014 – předložit vládě návrh legislativního řešení odstraňující analýzou identifikované nedostatky zákona o střetu zájmů. Cílem je omezit či zcela zabránit nežádoucímu jevu nazývanému jako „jev otáčivých dveří“/revolving doors/pantouflage Od korupce k integritě

5. Zpracování etického kodexu poslance a senátora Plněno v rámci úkolu 5.7 předchozí Strategie. Cíl opatření: vymezení jasných pravidel chování volených zástupců a tím i jejich politické odpovědnosti vůči veřejnosti Vzhledem k prolínání moci výkonné do vnitřních záležitostí moci zákonodárné - doporučeno realizovat formou poslaneckého návrhu. Návrh EK poslance byl již zpracován a zaslán předsedkyni Poslanecké sněmovny k využití. Od korupce k integritě

Obsah etického kodexu poslance zákaz poslance uzavřít dohodu, jež by ho zavazovala jednat či hlasovat v soukromém zájmu jiné osoby a jež by mohla ohrozit jeho svobodu hlasování povinnost poskytovat informace o jednáních, která uskutečnil v souvislosti s legislativním procesem; včetně uvedení skutečnosti, zda legislativní návrhy předložil na žádost či doporučení jiné osoby a zda byly konzultovány se zástupcem zájmových a dotčených skupin (tzv. legislativní stopa) povinnost odevzdat oznámení o činnostech, majetku, příjmech, darech a závazcích v souladu se zákonem o střetu zájmů úprava jednání v postavení poslance (nezneužije svého postavení, pravomoci nebo informací získaných při výkonu zákaz vyžadování nebo přijímání darů, protislužeb, a jiných zvýhodnění při výkonu práv a povinností, která by mohla narušit nestranný přístup ustanovení Etické komise, institut „veřejné ostudy“ Od korupce k integritě

6. Návrh na změnu jednacích řádů PSP a Senátu řešeno v rámci úkolu č. 5.2. předchozí Strategie. Cílem: zkvalitnění a zprůhlednění legislativního procesu, omezení předkládání nekoncepčních pozměňovacích návrhů k zákonu o státním rozpočtu (tzv. porcování medvěda), nežádoucích přílepků a pr. předpisů s potenciálními prokorupčními riziky vzhledem k vnitřním záležitostem moci zákonodárné bylo doporučeno ponechat iniciativu na případné aktivitě samotných poslanců či senátorů – senátní návrhy (sněm. tisky 577 a 578) aktuálně nový návrh MPV - sněm. tisk č. 1029 Od korupce k integritě

Obsahem sněm. tisku č. 1029 zavedení tzv. „legislativní stopy“ úprava doby mezi druhým a třetím čtením zákona, tak aby bylo zamezeno unáhlenému přijímání podaných pozměňovacích návrhů bez možnosti jejich důkladného posouzení a zhodnocení zavedení primárního principu veřejnosti jednání všech orgánů PSP povinnosti zpracovat k návrhu zákona alespoň obecné zhodnocení korupčních rizik (CIA) a hodnocení dopadu regulace (RIA) zabránění možnosti neprůhledného rozdělování finančních prostředků prostřednictvím pozměňovacích návrhů k zákonu o státním rozpočtu (tzv. porcování medvěda) Od korupce k integritě

7. Návrh na zavedení lobbingu jako živnosti a vytvoření registru lobbistů v rámci živnostenského rejstříku Sledovaný cíl: snížení prokorupčního prostředí, zprůhlednění jednání veřejných funkcionářů, zmapování lobbistických aktivit, lobbistů i lobbovaných, zvýšení důvěryhodnosti legitimních lobbistů. Shledáno jako problematické, s hledem na stávající právní úpravu nebylo doporučeno k řešení. Opatření by dopadalo pouze na lobbistické činnosti, které by splňovaly definici živnosti (zejm. naplnění podmínky soustavnosti lobbistické činnost za účelem dosažení zisku) Pouhá dílčí novela ŽivZ by nevedla ke sledovanému cíli – bylo by zapotřebí speciální úpravy definující lobbing i aktivity lobbistů. Zatím ponecháno na samoregulaci a dobrovolnosti. Veřejný seznam lobbistů by napomohl identifikovat a tím i zprůhlednit lobbistickou činnosti a jejich aktéry, což by přispělo k účinnější veřejné kontrole lobbingu, veřejných funkcionářů ze strany občanů, jakož i k transparentnějšímu legislativnímu procesu Od korupce k integritě

Samoregulace ? na principu dobrovolnosti, edukační přístup např. zavedením dobrovolného registru či veřejně přístupného rejstříku zájmových skupin i jednotlivců, prostřednictvím dodržování etických standardů (kodexů), které mohou do jisté míry kultivovat základní „pravidla hry“, nezávislým monitorováním lobbistických aktivit pomocí NNO,… "Mravní vyspělost společnosti je tím větší, čím menší mravní úsilí vyžaduje od jedince v běžných denních rozhodnutích.“ Veřejný seznam lobbistů by napomohl identifikovat a tím i zprůhlednit lobbistickou činnosti a jejich aktéry, což by přispělo k účinnější veřejné kontrole lobbingu, veřejných funkcionářů ze strany občanů, jakož i k transparentnějšímu legislativnímu procesu Od korupce k integritě

Děkuji za pozornost Lenka Matějková matejkova.lenka@vlada.cz Od korupce k integritě