11. Vybrané fáze veřejných politik: nastolování agend, implementace a hodnocení Témata: a)Nastolování agend (agenda setting) b)Implementace veřejných politik c)Hodnocení veřejných politik Prameny: Lindblom, Ch.E.: Implementation and Bureaucratic Politics. In: Nováčková, Bl.: Angličtina pro veřejnou a sociální politiku. Praha, Karolinum 1999, Unit 11, s Lipsky, M.: Street Level Bureaucracy and the Analysis of Urban Reform. In: Urban Afffairs Quarterly, 1971, 6, pp Ochrana, František: Nákladově užitkové metody ve veřejném sektoru. Praha,Ekopress Potůček, M. a kol.: Veřejná politika. Praha, Sociologické nakladatelství Kapitola 2. (Potůček, Vass, Kotlas) Veřejná politika jako proces, Kapitola 8 (Greenberg) Hodnocení veřejných programů. Veselý, A. – Nekola, M. (eds.): Analýza a tvorba veřejných politik. Praha, Sociologické nakladatelství Kapitola 13 (Paterová et al.) Přijetí a implementace veřejné politiky, Kapitola 14 (Nekola) Monitoring a evaluace realizovaných politik. Winkler, J.: Implementace. Brno, Masarykova univerzita Winkler, J.:Teorie rozhodování a dynamika sociální politiky. Brno, Masarykova univerzita 2007.

a. Nastolování agend (agenda setting) Veřejná politika chápe nastolování agendy jako první fázi veřejně politického cyklu. Vnímání veřejně politického problému a možností jeho řešení je ovlivňována jak jeho meritorní naléhavostí, tak ideovými rámci, ovlivňujícími obsah a intenzitu veřejného diskurzu, který se jej týká. Předpokládá se, že tohoto diskursu se účastní diferencovaní aktéři a podle rozložení jejich zdrojů, moci, případně vlivu vnějších faktorů je výsledkem buď prosazení agendy do další fáze veřejně politického cyklu (rozhodnutí o přijetí veřejné politiky) nebo její opuštění.

a. Nastolování agend (agenda setting) Témata: Inkrementální proces Prioritizace agend „Kauzy“ Silné osobnosti Cykly: 1.Politické 2.Ekonomické Přístupové body, průchody (policy venues) Okna příležitostí

a. Nastolování agend (agenda setting) Schéma volně převzato z: Birkland, Thomas A.: Agenda Setting in Public Policy. In: Fischer, F. – Miller, G.J. – Sidney, M.S. (eds.): Handbook of Public Policy Analysis. Boca Raton, CRC Press Aktéři veřejné správy, politické strany Aktéři z komerčního a občanského sektoru, média Všechny agendy Veřejně politické agendy Vládní agendy Agendy k rozhodnutí

a. Nastolování agend (agenda setting) Aktéři: Globální úroveň: (WB, WTO, IMF) Evropská unie: (Zelené a bílé knihy, Otevřená metoda koordinace…) Veřejná správa na národní úrovni Politické strany Média Koalice aktérů Zájmové skupiny Agendy: Aktuální Př.: globální krize Perspektivní (strategické): Př.: globální oteplování Kontrola agend: Absence rozhodnutí Monopolní pozice Veto hráči

Pojem implementace označuje proces uskutečňování veřejné politiky. Implementace veřejné politiky je komplexním procesem, zahrnujícím stanovení jejích cílů, nástrojů a způsobů jejího uskutečňování a aktérů, kteří do tohoto procesu vstupují. Implementace je zásadně ovlivněna vnějším i vnitřním prostředím, v němž je daná veřejná politika realizována. Poznámka: Následnou fází většiny modelů veřejně politického cyklu je hodnocení míry úspěšnosti realizace dané veřejné politiky. V implementační analýze hledáme faktory, které ovlivnily výslednou podobu efektů dané politiky. b) Implementace veřejných politik

b) Teoretické modely implementace  Autoritativní model, vycházející z předpokladu racionality veřejné politiky přijaté na vrcholu mocenské hierarchie a schopnosti centra prosadit ji v jejích nižších článcích (Sabatier)  Zúčastněný (participativní) model, předpokládající síť relativně autonomních aktérů, kteří dobrovolně přijímají cíle dané veřejné politiky, spolupracují při její realizaci a usilují o získání podpory centra. (Hjern) Jeho variantou je model zájmových koalic aktérů, které spojuje společné přesvědčení a kteří se snaží průběžně realizovat společné cíle (Sabatier)  Model kulturní změny, vycházející z předpokladu vývoje neformálních i formálních pravidel, určujících chování aktérů její implementace (Malinowski sensu Winkler)  Model nikdy nekončícího procesu učení (Browne a Wildavsky), kdy se cíle, nástroje i množina zúčastněných aktérů průběžně mění na základě zkušeností s realizací dané veřejné politiky Otázka: Jak byste zdůvodnili výběr toho či onoho modelu implementace vybrané veřejné politiky?

b) Teoretické modely implementace Modely implementace veřejných politik Autoritativní model Zúčastněný model Model kulturní změny Model procesu učení

b) Teoretické modely implementace - aktéři Aktéři implementace veřejné politiky:  iniciátoři  tvůrci (konceptoři)  realizátoři (včetně aktivistů)  adresáti (a nezamýšleně ovlivnění)  indiferentní Charakteristiky aktérů implementace:  jejich “mentální modely světa”  jejich hodnoty, motivace a chování  zdroje, kterými disponují – intelektuální, finanční, organizační, sociální

b) Nástroje implementace Implementace veřejných politik je mnohovrstevnatým dynamickým procesem. Záměrné ovlivňování sociálního prostředí, které je jeho jádrem, užívá různých nástrojů (a jejich kombinací). K nejdůležitějším patří:  Nástroje strategického řízení (vize, strategie, koncepce, cílové programy, plány)  Politické deklarace (vládní prohlášení, stanovení aktuálních témat a úkolů)  Právní a organizační normy, jejich tvorba a aplikace  Fiskální nástroje (regulace příjmů a výdajů veřejných rozpočtů, distribuce a redistribuce finančních zdrojů)  Organizování, management realizace  Výchova a indoktrinace Otázka: Uveďte a zdůvodněte výběr nástrojů implementace u vybrané veřejné politiky!

b) Problémy implementace Obecné problémy implementace veřejných politik: Nedostatečné poznání vnitřního a prostředí, v němž jsou politiky realizovány Obtížná ovlivnitelnost společenského vývoje daná rostoucí komplexitou sociálních forem existence Setrvačnost (inercie) hodnotových orientací a chování lidí i institucí Koexistence, prolínání a konflikty s jinými veřejnými politikami (paralelogram veřejných politik) Principiální otevřenost budoucnosti, s níž souvisí obtížná předvídatelnost budoucího vývoje: politika se tak setkává s nepředvída(tel)nými změnami prostředí Skrývané oportunní chování aktérů veřejných politik Riziko nechtěných důsledků realizace přijatých opatření.

Samotný proces implementace pozměňuje původní obsah a předpokládané efekty veřejné politiky. Důvody?  Nejasné vyjádření jejích cílů a obsahu  Konfliktní realizační kritéria  Selhání realizačních stimulů (především ve veřejné správě)  Protiřečící si instrukce  Omezená kapacita řízení Vliv výkonného článku na realizaci politiky, daný velikostí prostoru pro autonomní rozhodování realizátorů, byl popsán ve slavném článku M. Lipskyho Street Level Bureaucracy and the Analysis of Urban Reform (1971). Otázka: Co je to implementační deficit? b) Problémy implementace

c) Hodnocení veřejných politik Hodnocení veřejných politik bývá zařazováno jako poslední fáze cyklu jejich tvorby a realizace. Ukazuje, nakolik se podařilo naplnit předpokládané cíle (vnější efektivita), kolik zdrojů bylo na danou politiku vynaloženo ve srovnání s dosaženými cíli (vnitřní efektivita), jaké problémy se v průběhu její realizace vyskytly – a tedy i zda byla vůbec dobře navržena a uplatňována. Hodnocení veřejných politik nabízí odpovědi na několik typů otázek: Proč již implementovaná veřejná politika nepřináší očekávané efekty? Lze ji vylepšit nebo bude lépe ji ukončit? (hodnocení ex post) Bude navrhovaná nová veřejná politika skutečně přínosná a povede k realizaci formulovaných cílů? (hodnocení ex ante) Kterou z nabízejících se alternativních politik vybrat jako nejlepší? (hodnocení ex ante)

c) Metody hodnocení veřejných politik Srovnávací analýza Benchmarking (srovnání s nejlepším případem) Příklady dobré praxe Soustavy indikátorů Nákladově přínosová analýza (cost-benefit analysis, česky také analýza nákladů a užitků) 1.Analýza efektivnosti nákladů (cost-effectiveness analysis) 2.Multicílová analýza (multigoal analysis, česky také multikriteriální hodnocení variant) 3.Výsledková analýza (analýza výsledků politiky) 4.Procesní analýza (analýza toho, jak a v jakém prostředí daná veřejná politika probíhá) Hodnocení dopadů (RIA – regulatory impact assessment: ex ante, v hodnocení užitých nástrojů ve vztahu k cílům, ex post)

c) Model procesní analýzy veřejných politik (Pressman – Wildavski) Příklad výčtu závažných podmínek, které je třeba brát do úvahy při implementaci veřejných programů: ATěžkosti související s operačními nároky 1Vlastnosti lidí, kterým je program určen aPočet transakcí s klienty bDosažitelnost klientů 2Povaha služeb aPočet jednotlivých funkcí bKomplexnost jednotlivých funkcí cKoordinace funkcí dOpakování 3Pravděpodobnost výskytu a nákladnost poruch či nepravidelností aTýkajících se klientů bTýkajících se služeb 4Kontrolovatelnost programu aMěřitelnost bNekontrolovatelné kritické prvky

c) Model procesní analýzy veřejných politik (Pressman – Wildavski) BTěžkosti vyplývající z povahy a dostupnosti zdrojů 1Peníze aFlexibilita bDostupnost dodatečného financování 2Zaměstnanci aKvalita stávajících zaměstnanců bPotřebné počty, kvalita a kvalifikace cDostupnost zaměstnanců na trhu práce aAtraktivita programu pro zaměstnance 3Nebytové prostory aKvalita stávajících nebytových prostor bDostupnost nebytových prostor cZvláštní problémy v získávání či užití nebytových prostor 4Přístroje a zařízení aDostupnost a využitelnost bVýznam technologií

c) Model procesní analýzy veřejných politik (Pressman – Wildavski) CTěžkosti vyplývající z potřeby sdílet odpovědnost 1Dodavatelé aPočet transakcí bPravděpodobnost pozitivní odpovědi 2Další liniové agentury aRozsah spolupráce bKritická povaha spolupráce cPravděpodobnost harmonických pracovních podmínek dMožnost určení odpovědnosti 3Volení politici aKapacita podpory nebo ohrožení bInklinace k podpoře nebo ohrožení 4Vyšší správní úřady aRozsah moci bPočet transakcí cPovaha politiky dPravděpodobnost příznivé reakce

c) Model procesní analýzy veřejných politik (Pressman – Wildavski) CTěžkosti vyplývající z potřeby sdílet odpovědnost (pokračování) 5Firmy aPotřeba bDostupnost cKontrola dPolitické problémy 6Zájmové skupiny aPovaha a inklinace bSíla cPravděpodobnost podpory nebo ohrožení 7Tisk aÚroveň sledovanosti bSíla tisku cPohled správy dKontroverzní hlediska Zdroj: Pressman & Wildavski (1984)

c) Problémy hodnocení veřejných politik Příklad komplikace při hodnocení veřejného programu, jehož realizace byla ovlivněna intervencí vnějších faktorů Po roce 1989 se díky výraznému obohacení nabídky potravin na trhu a liberalizace jejich cen změnil výživový režim české populace: snížila se konzumace nezdravých a zvýšila spotřeba zdravých potravin. Došlo k tomu i ve vybraných okresech, kde byl od poloviny 80. let 20. století uplatňován program prevence kardiovaskulárních chorob Světové zdravotnické organizace CINDI. Jedním z cílů bylo snížení hladiny cholesterolu v krvi u mužů v ekonomicky aktivním věku. K tomu nakonec skutečně došlo. Sami realizátoři programu však tento pozitivní výsledek nepřičítají ani tak jeho působení, jako spíše globálním společenským změnám, zvláště výrazné změně spotřebního chování občanů... Otázka: Proč se v hodnocení veřejných politik nelze spolehnout pouze na kvantitativní metody?