Veřejná správa, pojem a prameny SPRÁVNÍ PRÁVO B Veřejná správa, pojem a prameny správního práva JUDr. Petr Čechák, Ph.D. Petr.cechak@mail.vsfs.cz

Veřejná správa, pojem a prameny správního práva Literatura: Pavel Mates, Marek Starý - Základy správního práva – obecná část, VŠFS, 2009 kapitoly 1; 2; 3.1; 5; 6.1; 7 Pavel Mates, Marek Starý - Základy správního práva procesního, VŠFS, 2014 JUDr. Petr Čechák, Ph.D., Petr.cechak@mail.vsfs.cz ::

Veřejná správa, pojem a prameny správního práva Pojem veřejné správy obtížnost definice - správa věcí ve veřejném zájmu (?) dva významy pojmu správa 1) materiální – cílevědomá a kontinuální činnost (toto pojetí možno považovat za historicky primární) 2) formální – určitá organizace (organizač. struktura) odlišení veřejné a soukromé správy možná analogie k odlišení veřej. a soukr. práva (ani toto odlišení však není bez problémů, toto odlišení se prování výčtem atributů veřejného a soukromého práva) JUDr. Petr Čechák, Ph.D., Petr.cechak@mail.vsfs.cz ::

Veřejná správa, pojem a prameny správního práva Teorie rozlišení veřejného a soukromého práva 1) Teorie zájmová chrání se veřejný zájem x soukromý zájem jak však určit, jaký zájem veřejný či soukromý ? (pojem veřejný zájem má neostré hranice a obtížně definovatelný) 2) Teorie mocenská (subordinační) vztah subordinace x vztah vzájemné rovnosti rozdíl neplatí bezvýhradně (veřejnoprávní smlouvy, nerovnost i pracovním právu, vztahy uvnitř veřejné správy) 3) Teorie organická (teorie subjektů) vystupuje x nevystupuje vykonavatel veřejné moci teorie zvláštního práva – soukromé právo obecné (platí pro všechny subjekty; veřejné právo zvláštní (platí jen pro nositele veř. moci) JUDr. Petr Čechák, Ph.D., Petr.cechak@mail.vsfs.cz ::

Veřejná správa, pojem a prameny správního práva okruh činností veřejné správy je velice široký (dopravní, stavební, veterinární, hygienické předpisy, matriky, osobní doklady, živnostenské právo, školství, jaderná bezpečnost, důlní činnost, bezpečnostní sbory, finanční správa, cla, daně, sociální zabezpečení a zaměstnanost, ochrana životní prostředí, památková péče, organizace veřejné správy aj.) pozitivní materiální definice je v podstatě nemožná (byla by buď zcela obecná a nic neříkající nebo výčtová – bezbřehá) mnohem snazší je negativní materiální definice je (vyloučí se, co nemá povahu veřejné správy) činnost orgánů veřejné moci, která nemá povahu: a) zákonodárství (tvorba obecných právních předpisů) b) soudnictví (nalézání práva v konkrét. příp. nezávis. osobami) c) vlády (vytváření vnitřní a vnější politiky státu, kraje, obce apod. a politické řízení správního aparátu) JUDr. Petr Čechák, Ph.D., Petr.cechak@mail.vsfs.cz ::

Veřejná správa, pojem a prameny správního práva negativní definice se jeví jako vhodnější i u formální definice orgány veřejné moci, které nejsou zákonodárnými, soudními (či „čistě politickými“) orgány zbydou tedy orgány moci výkonné složitý je vztah mezi mocí vládní (politickou) a výkonnou (toto dělení však možné spíše v rámci materiální definice) význam definice veřejné správy, resp. rozliš. soukr. a veř. práva pozitivní i negativní kompetenční spory – SŘS x OSŘ vztah vládní a výkonné moci – některé akty prezidenta republiky, otázka odpovědnosti zastupitelstva atd. JUDr. Petr Čechák, Ph.D., Petr.cechak@mail.vsfs.cz ::

Veřejná správa, pojem a prameny správního práva Vztah veřejné správy k zákonodárství 1) Podřízenost výkonné a nařizovací moci zákonodárné moci zákonodárství stanoví základní vnitrostátní právní rámec, jenž vymezuje úkoly, pravidla fungování a formy činnosti normotvorba VS jen na základě a v mezích zákona 2) Spolupodíl orgánů výkonné moci tvorbě právního řádu zákonodárná iniciativa vlády a zastupitelstev VUSC podzákonné právní předpisy Vztah veřejné správy a soudnictví ústavní a správní soudnictví je strážcem dodržování ústavnosti a zákonnosti ze strany veřejné správy JUDr. Petr Čechák, Ph.D., Petr.cechak@mail.vsfs.cz ::

Veřejná správa, pojem a prameny správního práva Rozdíly veřejné správy a soudnictví obě provádí aplikaci práva, tj. v konkrétních případech rozhodují o právech a povinnostech účastníků řízení rozdíly v míře nezávislosti soudy jsou nezávislými orgány stojící nad stranami správní orgány nejsou nezávislé, vedou řízení ve věc rozdíl ve vázanosti právním řádem soudy vázány pouze zákony a mezinárodními smlouvami správní orgány vázány celým právním řádem i interními akty – vnitřními předpisy i individuálními služebními akty předpisy JUDr. Petr Čechák, Ph.D., Petr.cechak@mail.vsfs.cz ::

Veřejná správa, pojem a prameny správního práva 3) rozdíly ve sledovaném účelu soudy sledují pouze nalezení práva a spravedlnosti, kritériem jejich rozhodování je zákonnost správní orgány sledují veřejný zájem v širším smyslu (zohledňují např. i hospodárnost či účelnost konkrétního řešení) rozdíly ve způsobu zahájení řízení soudy jedná téměř bez výjimky jen na podnět správní orgány často jednají z úřední povinnosti (ex officio) 5) rozdíl v povaze rozhodnutí soudní rozhodnutí jsou typicky deklaratorní rozhodnutí správních orgánů častěji konstitutivní JUDr. Petr Čechák, Ph.D., Petr.cechak@mail.vsfs.cz ::

Veřejná správa, pojem a prameny správního práva Členění veřejné správy velká různorodost činností veřejné správy kritérium organizačního uspořádání 1) hledisko územního uspořádání ústřední (vykonávána jednotně pro území celého státu územní (regionální – krajská) a místní (lokální) úroveň 2) věcné hledisko a) všeobecná (politická) správa – široká a různorodá působnost b) odborná (specializovaná správa) – úzce specializ. působnost 3) hledisko subjektů stát, veřejnoprávní korporace, jiné právnické a fyzic. osoby a) státní správa – bezprostřední nebo delegovaná b) samospráva – územní (obce a kraje) nebo zájmová JUDr. Petr Čechák, Ph.D., Petr.cechak@mail.vsfs.cz ::

Veřejná správa, pojem a prameny správního práva II) kritérium právní formy vychází z dichotomie veřejného a soukromého práva a) vrchnostenská VS– v nadřazeném postavení b) fiskální VS – právně rovnocenné, nenadřazené postavení (typicky v oblasti správy majetku a v hospodářské oblasti) kritérium vykonávaných úkolů a) zasahující VS (reagující ex post na existující stav) b) zabezpečující VS (působí průběžně) správa politická, hospodářská, kulturní, ekologická hledisko možné členění i podle jednotlivých resortů JUDr. Petr Čechák, Ph.D., Petr.cechak@mail.vsfs.cz ::

Veřejná správa, pojem a prameny správního práva Správní právo a jeho geneze samostatné právní odvětví veřejného práva odvětví poměrně mladé (až po 1848 oddělení správy od soudnictví, 1875 vznikl Správní soudní dvůr, teoretické rozpracování až na začátku 20. století) historicky se vydělilo z široce pojímaného ústavního práva, k němuž má úzký vztah (podrobně se zabývá mocí výkonnou) ze správního práva se vydělila další právní odvětví (finanční právo, právo sociálního zabezpečení, právo životního prostředí) možnost osamostatnění dalších odvětví (stavební právo ?) JUDr. Petr Čechák, Ph.D., Petr.cechak@mail.vsfs.cz ::

Veřejná správa, pojem a prameny správního práva Pojem správního práva soubor veřejnoprávních norem, které upravují organizaci a činnost veřejné správy právo nekodifikované (a nekodifikovatelné) částečně kodifikovány některé části – správní řízení, správní trestání, územní plánování a stavební řízení reguluje věcně velmi různorodé oblasti a formy činnosti; tvoří je obrovské množství právních předpisů JUDr. Petr Čechák, Ph.D., Petr.cechak@mail.vsfs.cz ::

Veřejná správa, pojem a prameny správního práva Členění správního práva I) věcné hledisko členění 1) obecná část základní pojmy, instituty a postupy, jež nalézají uplatnění ve všech oblastech veřejné správy – formy správní činnosti, základní procesní pravidla a organizace, odpovědnost při výkonu veřejné správy, organizace 2) zvláštní část právní úprava jednotlivých oblastí (resortů) veřejné správy; zde určitá „pododvětví“ – vodní, lesní, živnostenské, stavební právo průřezová „odvětví“ – tvoří je instituty procházející napříč odvětvími obecné i zvláštní části (komunální právo, správní trestání) JUDr. Petr Čechák, Ph.D., Petr.cechak@mail.vsfs.cz ::

Veřejná správa, pojem a prameny správního práva II) členění na hmotné a procesní správní právo 1) hmotné právo soubor právních norem, které upravují činnost správních orgánů, stanoví požadavky na ně a jejich úkoly; rovněž i vymezení skutkových podstat správních deliktů 2) procesní právo soubor právních norem upravujících postup správních orgánů při jejich činnosti – zejm. ve správním řízení sem i úprava organizace a působnosti orgánů VS (toto někdy samostatně jako organizační správní právo) někdy správní právo vnější (dopady i mimo VS) a vnitřní (regulovány často jen interními akty a „vnitřně“ upravující postupy a organizaci) správní právo trestní (úprava správního trestání) – normy hmotné i procesní, průřezový charakter JUDr. Petr Čechák, Ph.D., Petr.cechak@mail.vsfs.cz ::

Veřejná správa, pojem a prameny správního práva prameny práva ve formálním smyslu – formy, v nichž jsou obsaženy právní normy daného právního řádu (normy neobsažené v těchto formách by nebyly normy právní) nejvýznamnější druhy pramenů právní předpisy normativní smlouvy (mezinárodní i vnitrostátní) obyčeje, precedenty, principy práva či daného právního odvětví právní předpis nelze ztotožňovat s právní normou součást psaného práva – musí splňovat požadavky z hlediska procedury a kompetence k jejich vydání JUDr. Petr Čechák, Ph.D., Petr.cechak@mail.vsfs.cz ::

Veřejná správa, pojem a prameny správního práva Dělení právních předpisů I) z hlediska právní síly pramen s vyšší právní silou „ruší“ pramen s nižší zvláštní právní úprava „ruší“ úpravu obecnější při stejné právní síle a stupni obecnosti – novější „ruší“ dřívější mezinárodní smlouvy podle čl. 10 Ústavy a předpisy evropského práva mají aplikační přednost před zákony (jsou mimo hierarchii právní síly) II) z hlediska zmocnění k jejich vydání a) původní (originální) ústavní zmocnění - k jejich vydání netřeba zmocnění konkr. zákonem obecně závazné vyhlášky obcí a krajů – podzákonné originální předpisy b) odvozené (derivativní) k vydání je nutné zmocnění v zákoně – s ním nesmí být v rozporu nemohou zakládat nové povinnosti – prováděcí předpisy JUDr. Petr Čechák, Ph.D., Petr.cechak@mail.vsfs.cz ::

Veřejná správa, pojem a prameny správního práva Dělení dle orgánu, který předpis vydal 1) moci zákonodárné ústavní zákony, zákony, zákonná opatření výhrada zákona - správní úřady lze zřídit a jejich působnost stanovit pouze zákonem (čl. 78 odst. 1 Ústavy) 2) moci výkonné a) vydané ústředními orgány nařízení vlády, vyhlášky ministerstev aj. ústředních orgánů státní správy b) vydané územními orgány obecně závazné vyhlášky a nařízení obcí a krajů, právní předpisy územních odborných orgánů JUDr. Petr Čechák, Ph.D., Petr.cechak@mail.vsfs.cz ::

Veřejná správa, pojem a prameny správního práva Ústava České republiky hlava první – ČR je demokratický právní stát dělba moci, vázanost orgánů VS zákonem, ČR ctí své mezinárodní závazky, svobodná soutěž politických sil, nezměnitelnost podstatných náležitostí dem. práv. státu, právo na územní samosprávu hlava druhá – vztah prezidenta a vlády vůči Parlamentu hlava třetí – prezident, vláda, k VS vztah čl. 78 a 79 Ústavy vydávání podzák. práv. předpisů (nařízení vlády a vyhlášek), výhrada zákona pro zřízení správ. org. a určení jejich pravomoci, právní poměry zaměstnanců státu ve spr. sřadech upravuje zákon hlava čtvrtá – moc soudní (Ústavní soud, Nejvyšší správní soud, oprávnění soudů přezkoumávat ad hoc zákonnost podzákonných právních předpisů a obracet se na Ústavní soud – čl. 95 Ústavy) hlava čtvrtá a pátá – NKÚ a ČNB hlava sedmá – územní samospráva (obce a kraje) JUDr. Petr Čechák, Ph.D., Petr.cechak@mail.vsfs.cz ::

Veřejná správa, pojem a prameny správního práva Další ústavní zákony Listina základních práv a svobod omezit lidská práva lze pouze zákonem právo na spravedlivý proces (hlava pátá) ústavní zákon o bezpečnosti ČR tři druhy mimořádných situací a následky vyhlášení JUDr. Petr Čechák, Ph.D., Petr.cechak@mail.vsfs.cz ::

Veřejná správa, pojem a prameny správního práva Mezinárodní smlouvy podle čl. 10 Ústavy Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod Mezinárodní pakt o občanských a politických právech Mezinárodní pakt o sociál. kultur a hosodář. právech Úmluva o ochraně práv dítěte Charta místní samosprávy Evropská sociální charta JUDr. Petr Čechák, Ph.D., Petr.cechak@mail.vsfs.cz ::

Veřejná správa, pojem a prameny správního práva Právo EU primární právo EU sekundární právo EU JUDr. Petr Čechák, Ph.D., Petr.cechak@mail.vsfs.cz ::

Veřejná správa, pojem a prameny správního práva Zákony a zákonná opatření nejdůležitější pramen spr. pr. (stanoví základní pravidla fungování, která mohou být v podzákonných předpisech jen rozvíjeny) výhrada zákona v čl. 79 odst. 1 Ústavy ke své činnosti musí mít VS vždy zákonné zmocnění (zásada enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí – čl. 2 odst. 2 Ústavy) podzákonné úpravě lze svěřit pouze to, co nespadá pod výhradu zákona, nezakládají se nové povinnosti, měla by však upravovat otázky technické povahy (výhoda relativně snadnější změny podzákonné úpravy) zákonná opatření vydává Senát, je-li rozpuštěna PS JUDr. Petr Čechák, Ph.D., Petr.cechak@mail.vsfs.cz ::

Veřejná správa, pojem a prameny správního práva Nařízení práv. předpisy vydávané orgány VS k provedení zákona (předpisy, které nevydává ani moc zákonodárná ani orgány samosprávy ve své samostatné působnosti) lze vydávat pouze secundum et intra legem (odvozené předpisy) pouze k provedení zákona, s nímž nesmí být v rozporu jednostranné povahy (liší se od normativních smluv), obecně závazné (liší se od individuálních správních aktů) termín „nařízení“ v obecném smyslu je termínem nauky; nejedná se o termín platného práva JUDr. Petr Čechák, Ph.D., Petr.cechak@mail.vsfs.cz ::

Veřejná správa, pojem a prameny správního práva nařízení vlády vydává vláda, celostátní prostorová působnost, obecné zmocnění k vydání v čl. 78 Ústavy pokud zákon uvádí, že vláda vydá nařízení, to spíše pokyn zákonodárce (zmocnění přímo v Ústavě) 2) vyhlášky ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy čl. 79 odst. 1 Ústavy je označuje jen jako právní předpisy, jež vydávají ministerstva aj. správní úřady; název „vyhlášky“ vyplývá z § 1 odst. 2 zákona Sbírce zákonů a Sbírky mezinárodních smluv nutné zmocnění k vydání v konkrétním zákoně stejná právní síla jako nařízení vlády, celostátní působnost vyhlášky vydávají i orgány s celostátní působností vykonávající státní správu v materiálním smyslu (např. ÚOOÚ nebo ČNB) JUDr. Petr Čechák, Ph.D., Petr.cechak@mail.vsfs.cz ::

Veřejná správa, pojem a prameny správního práva 3) nařízení obcí a krajů výkon přenesené působnosti, vydávají rady obcí a krajů; povinnost je vydat – jde o výkon státní správy jen pro své území, výjimkou obce vykonávající rozšířenou působnost a obce s pověřeným obecním úřadem 4) právní předpisy některých tzv. odborných územních orgánů správa národních parků a CHKO – nařízení krajské veterinární správy – nařízení krajské veterinární správy krajské hygienické stanice - nařízení 5) akty prezidenta republiky jako vrchní velitel ozbrojených sil vydává vojenské řády (je sporné, zda se jedná o právní předpisy) JUDr. Petr Čechák, Ph.D., Petr.cechak@mail.vsfs.cz ::

Veřejná správa, pojem a prameny správního práva Statutární předpisy obecně závazné vyhlášky obcí a krajů vydávají zastupitelstva pouze pro území obce či kraje (zmocnění k vydání v čl. 104 odst. 3 Ústavy) vydávány v samostatné působnosti – limitem právo na samosprávu, na rozhodnutí zastupitelstva, zda budou vydány či nikoli podzákonné - nesmí být v rozporu se zákonem původní – lze i nové povinnost v samostatné působnosti právní síla jako nařízení 2) statutární předpisy profesní a zájmové samosprávy nepovažovány za pramen práva – vnitřní předpisy JUDr. Petr Čechák, Ph.D., Petr.cechak@mail.vsfs.cz ::

Veřejná správa, pojem a prameny správního práva Další prameny správního práva Nálezy Ústavního soudu nejde o právní předpisy ale všeobecně závazné (čl. 89 odst. 2 Úst.) možnost jimi rušit existující předpisy - „negativní legislativa“ závazný nejen výrok ale i „nosné části“ odůvodnění, v nichž vyjádřeny principy, jimž ÚS přiznal povahu práva veřejnoprávní smlouvy otázka, zda je považovat za prameny práva, je sporná JUDr. Petr Čechák, Ph.D., Petr.cechak@mail.vsfs.cz ::

Veřejná správa, pojem a prameny správního práva Vnitřní předpisy různé názvy - pokyny, směrnice, rozkazy (u veřejných sborů) projev hierarchického uspořádání VS – nástroj řízení uvnitř VS nejde o prameny práva – zavazují pouze subjekty VS možné dopady však i na subjekty stojící mimo VS nutno dodržet procesní pravidla při jejich vydávání (zákonnost, publikace, zákaz retroaktivity aj.) zásadní význam zejm. usnesení a vnitřní předpisy ústředních správních úřadů – zavazují všechny podřízené úřady a jejich zaměstnance JUDr. Petr Čechák, Ph.D., Petr.cechak@mail.vsfs.cz ::