Řádné opravné prostředky 10 let poté

Skepse, která pominula Přijetí platného správního řádu provázela až bouřlivá debata=obavy, že je příliš složitý a aplikační praxe se s ním nebude schopna vyrovnat. Ještě na poslední chvíli byly podávány návrhy na odložení jeho účinnosti. Dnes lze říci, že žádný blackout nenastal.

Dvě instance, základní právo? Podle převažující judikatury i doktríny není zásada dvojstupňovosti řazena mezi práva garantovaná Listinou základních práv a svobod a neobsahuje ji expressis verbis ani Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod Zakotvení práva na spravedlivý proces Evropská úmluva, pokud se týče správního řízení, neobsahuje. Tento závěr dovozován na základě doslovného výkladu článku 6 odst. 1 Evropské úmluvy, který spojuje právo na spravedlivý proces přímo toliko s případy, kdy veřejná moc rozhoduje o občanských právech či závazcích nebo trestních obviněních a to za podmínky, že tak činí nezávislý a nestranný orgán zřízený zákonem, což jsou znaky, které podle něj nemohou splňovat správní orgány postupující ve správním řízení.

Je tomu opravdu tak? Evropský soud pro lidská práva ovšem ve svojí judikatuře klade důraz především na to, nakolik jsou dotčena práva osobní a majetkové povahy, zatímco podmínka, aby o věci rozhodoval nezávislý a nestranný orgán, ustupuje do pozadí (např. Georgiadis versus Řecko z roku 1997). Právo na přezkoumání nepravomocného správního rozhodnutí je zákonem přiznáno tedy nad rámec ústavních kautel, tzv. jednoduchým zákonem, z čehož ovšem nelze dovozovat, že by se tím stalo právem základním. Na druhé straně ovšem absence ústavního zakotvení práva na řádné opravné prostředky (označovaná až za výraz „neúcty“ ústavodárce k účastníkům řízení) nemusí být stavem definitivním a je možná jen otázkou času, než v tomto ohledu dojde k zásadní změně.

Vigilantibus leges sunt scriptae Správní řád je postaven na dvou protilehlých principech: ochrana práv účastníků (viz Základní zásady činnosti správních orgánů) a právo přeje bdělým. Např. usnesení Ústavního soudu sp. zn. II.ÚS 2317/10=Pokud jde o doručování do vlastních rukou, nová právní úprava správního řízení zásadně změnila dosavadní pojetí promítnuté do zákona č. 71/1967 Sb., když nadále nepodmiňuje nastoupení fikce doručení lehce zneužitelnou podmínkou, že se adresát písemnosti v místě doručení zdržuje. Na rozdíl od tohoto paternalistického přístupu tím byla posílena zásada, že každý si má svá práva střežit především sám.

Kde je tomu tak § 84 odst. 2=Neoznámení rozhodnutí se nemůže dovolávat ten, kdo se s ním prokazatelně z nějakého zdroje seznámil (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 Afs 148/ a 2 Afs 74/ ); § 23 tvrdí-li účastník, že nebyly dány podmínky pro fikci doručení, musí to prokázat, pokud to jen tvrdí a nekonkretizuje=jsou splněny podmínky k fiktivnímu doručení (rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 7 A 132/ ); § 82 odst. 2=odvolání musí obsahovat údaje o tom...Je na odvolateli, aby upozornil na všechny vady rozhodnutí a neučiní-li tak, mohou negativní důsledky dopadnout na něj (rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 56/ ); § 25 při doručování veřejnou vyhláškou není třeba účastníky zvláště upozorňovat, že došlo k doručení a je na nich, aby se střežili svá práva, k doručení dochází uplynutím lhůty, není rozhodné, zda se o něm účastník dozvěděl (rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 42/ ).

Několik dalších příkladů Principiálně je šíře odvolání v dispozici účastníka a nikdo není povinen domýšlet ji za něj; zůstává-li účastník pasivní a odvolání/ blanketní odvolání nedoplnění odvolací tak nemůže učinit za něj. Jak naložit s odvoláním toho, kdo toto právo nemá=není účastníkem: přípisem? usnesením? Ovšem i přípis materiálně rozhodnutím a proto podle některých nutno i proti němu podat odvolání nebo se dožadovat opatření proti nečinnosti=jinak ztrácí možnost podat žalobu, vzhledem k tomu se raději vždy odvolat. Jestliže se účastník dohodne s poštou o určitém způsobu doručování (P. O. Box, dosílka...), je to pro něj komfort, který vyžaduje i vyšší míru aktivity z jeho strany a nemůže se proto dožadovat, aby mu byly písemnosti ještě správním orgánem dodávány do jeho poštovní schránky.

Dotváření práva Nejvyšším správním soudem aneb Někdy musíme být hodně bdělí Dnes všeobecně uznáváno, že obsahově i jazykově značně komplikované moderní právní systémy, které se dynamicky vyvíjejí v souvislosti proměnlivou sociální realitou, jsou otevřené a nemohou být sami o sobě koherentní a neobsahovat mezery a vzájemné rozpory a opačné nahlížení představuje spíše "racionalistickou iluzi". Problém je v tom, že jsou shledávány stále sofistikovanější kritéria pro objevování mezer, např. mezery z důvodů nedostatku právní úpravy, logické rozpornosti a neurčitosti a mezery axiologické dané morálně nevhodnou úpravou, z nichž zvláště poslední=značná míra nejistoty. Kdy soud takovou mezeru shledá a jak ji vyřeší je téměř nemožné předvídat a fakticky není prostředek, jak se proti tomu efektivně bránit.

Vždy ve prospěch účastníka Koncentrační zásada=na první pohled se jeví ustanovení § 82 odst. 4 správního řádu jednoznačné a bezmezerovité: výslovně nepřipouští, aby v odvolacím řízení bylo přihlédnuto ke skutečnostem a návrhům na provedení důkazů, které mohl účastník použít dříve, tedy v řízení prvoinstančním. Nejvyšší správní soud dovodil, že zde existuje teleologická mezera, co se týče přestupkového řízení, potažmo ohledně všech řízení zahajovaných z moci úřední (rozsudek čj. 1 As 96/ a čj. 5 As 7/ ). Argument=celá oblast veřejnoprávních deliktů, pokud jde o procesní práva jejich pachatelů musí vycházet ze stejných principů a vzhledem k tomu, že trestní řád neobsahuje ohledně koncentrace žádné omezení, je nutno z něj vycházet rovněž v řízení o správních deliktech a koncentraci zde také vyloučit.

Řešení nicotnosti: také zde shledána teleologická mezera, dána tím, že aplikující orgán sice může věc rozhodnout, ale při doslovném výkladu by vznikla bezdůvodná diferenciace oproti jiným ustanovením téhož zákona nebo dokonce celého právního řádu. Nejvyšší správní soud uznal rozdíl mezi nezákonností a nulitou, ale...není důvod k tomu, aby účastník nemohl použít, z jeho pohledu efektivnějšího a rychlejšího prostředku obrany proti nicotnému rozhodnutí, jímž je odvolání a nemusí vyčkávat, až prohlášení nicotnosti nadřízeným správním orgánem podle § 78 správního řádu, které má povahu dozorčího prostředku, jejž nemůže účastník přímo ovlivnit. Lpění na doslovném textu zákona by byl formalistický a odporoval zásadě procesní ekonomie (rozsudek čj. 7 As 100/ ). Je tato konstrukce opravdu ve prospěch účastníků řízení? Chtějí-li se úspěšně bránit žalobou, musí vždy podat i proti nicotnému rozhodnutí opravný prostředek, čímž se přesouvá řešení nicotnosti na veřejnou správu a soudům se tak ponechává pouze subsidiární kontrola.

Nulla poena sine lege=výčet sankcí za správní delikty musí být zásadně taxativní, což platí i o služebním zákonu § 89 odst. 1: písemná důtka, snížení platu až o 15 % na dobu až 3 kalendářních měsíců, odvolání ze služebního místa představeného a propuštění ze služebního poměru. Mimo tento katalog v § 88 odst. 3 ústní/písemná výtka za drobné nedostatky ve službě. Nejvyšší správní soud (rozsudek čj. 4 As 173/ ve věci exekutora)=1)výtka sice není opatřením tak závažným jako např. snížení platu či odvolání z funkce, nicméně postihuje čest, může však vyvolat negativní důsledky v očích třetích osob a působit např. překážku dalšího kariérního postupu a je rozhodnutím charakteru trestního opatření; 2)jde o rozhodnutí v materiálním smyslu. Toto chápání má významné důsledky jak hmotněprávní, tak zejména procesní, protože její uložení mimo jiné zakládá překážku ne bis in idem a bude se muset uplatnit pro všechny disciplinární delikty, tedy i státních zaměstnanců.

Doručování do datové schránky=neuplatní se víkendové pravidlo, protože je zde třeba vycházet ze zásadní odlišnosti od doručování poštou=z neomezeného přístupu k datové schránce. V opačné situaci, tedy při provádění úkonů vůči orgánu veřejné moci, je úkon učiněn již okamžikem dodání do datové schránky i v případě, že se jedná o sobotu, neděli či svátek, jinak by určoval okamžik dodání orgán veřejné moci (rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 Afs 76/ ).