Rakouská reforma státního rozpočtu rakousko-český seminář Gerhard Steger Johann Seiwald Tomáš Blažek Praha, 22. února 2011

Reforma státního rozpočtu v Rakousku Odpověd na nedostatky aktuálního řízení rozpočtu: bez jakýchkoliv závazných několikaletých zaměření převládající orientace na input monopol státního účetnictví Rozpočet je obsáhlý nástroj k řízení finančních zdrojů + účinků/výkonů Nesoustředit se na izolované dílčí etapy řešení (např. účetnictví); hlavní cíl: optimalizace řízení Praha, 22. února 2011

Postup při reformě Intenzivní analýzy reforem v jiných zemích: čerpat z úspěchů a chyb, přihlédnout k interkulturním aspektům Státní správa realizuje reformu: externí konzultace jen vyjímečně, vybudovat a posílit know-how ve státní správě Pragmatický model reformy: reforma má být „stravitelná“, což znamená: co nejméně komplexní, odvaha nezacházet do detailů Testovací fáze před realizací: vzít v potaz chyby, identifikovat je včas před implementací reformy Praha, 22. února 2011

Přehled 1. a 2. etapy rozpočtové reformy  rozpočtová disciplina, zlepšená možnost plánování: závazný finanční rámec & strategická zpráva 2009 2013  flexibilita ministerstev díky schopnosti vytváření rezerv, zpravidla bez účelové vazby Řízení pracovišt zaměřené na výsledek Jednomyslné usnesení v parlamentu Vedení rozpočtu zaměřené na účinnost Nová struktura rozpočtu „globální rozpočet“ Nový rozpočtový a účetní systém 4 principy: zaměření na účinnost (včetně „Gender Budgeting“), transparence, efektivnost a co nejpřesnější zobrazení finanční situace státu Praha, 22. února 2011

První část: Několikaletý spolkový finanční rámec Rozpočtový systém do roku 2008: Středodobé plánování rozpočtu nebylo závazné ze zákona Malá motivace pro ministerstva k úspornému použití rozpočtových prostředků Klíčové body reformy od roku 2009: Rakouská ústava: střednědobé, zákonné horní výdajové hranice pro stát Konkretní horní výdajové hranice jsou stanoveny v platném „zákoně o spolkovém finančním rámci“ (nutná jednoduchá většina v rakouském parlamentu) Motivace ministerstev pro efeknejší použití rozpočtových prostředků Praha, 22. února 2011

První část: Několikaletý spolkový finanční rámec Zákon o spolkovém finančním rámci stanoví rolující horní výdajové hranice pro následující 4 roky 5 skupin (přesahující působení jednotlivých ministerstev) a cca. 30 podskupin (vztahujících se na jednotlivá ministerstva) Další část spolkového finančního rámce: horní hranice pro personální kapacity pro následující 4 roky (stát v celku a ministerstva) Praha, 22. února 2011

První část: Několikaletý spolkový finanční rámec Skupina n+1 n+2 n+3 n+4 1 Právo a bezpečnost 2 Práce, sociální záležitosti, zdravotnictví a rodina 3 Školství, věda, umění a kultura 4 Hospodářství, infrastruktura a životní prostředí 5 Pokladní správa a úroky Každá skupina má svou horní výdajovou hranici Strategická zpráva objasňuje státní finanční rámec Praha, 22. února 2011

První část: Několikaletý spolkový finanční rámec 1 Kancelář prezidenta republiky 2 Spolková legislativa Ústavní soud Správní soud 5 Úřad ombudsmana 6 Spolkový kontrolní úřad 10 Úřad spolkového kancléře 11 Vnitřní záležitosti 12 Zahraniční záležitosti 13 Justice 14 Obrana a sport 15 Finanční správa 16 Veřejné poplatky 20 Práce 21 Sociální záležitosti a ochrana spotřebitelů 22 Sociální pojištění Praha, 22. února 2011

První část: Několikaletý spolkový finanční rámec 23 Důchody 24 Zdravotnictví 25 Rodina a mládež 30 Školství, umění a kultura 31 Věda a výzkum 33 Hospodářství (výzkum) 34 Doprava, inovace a technologie (výzkum) 40 Hospodářství 41 Doprava, inovace a technologie 42 Zemědělství, lesnictví a vodohospodářství 43 Životní prostředí 44 Finanční vyrovnání 45 Spolkový majetek 46 Stabilita finančních trhů 51 Pokladní správa 58 Financování, měnové swapy Praha, 22. února 2011

První část: Několikaletý spolkový finanční rámec Horní hranice: nominálně zakotvená: cca. 75 % výdajů variabilní: oblasti závislé na konjunktře, přímo na odvodu závislé výdaje, výdaje refundované EU, záruky Finanční rámec takto pusobí anticyklicky: ve špatných časech možnost vyšších výdaju, v dobrých časech MUSÍ být výdaje nižší Praha, 22. února 2011

První část: Několikaletý spolkový finanční rámec Jasná povinnost k střednědobé výdajové disciplině, za to více flexibility a vyšší jistota plánování pro ministerstva, protože: rozpočtové rezervy z nevyužitých výdajů i vyšší příjmy během roku odpovídají rozpočtovým rezervám možnost flexibilně použít rezervy Státní finanční rámec kombinuje rozpočtovou disciplinu s příspěvkem ke stabilizaci konjunktury, jasný zřetel na výdaje Praha, 22. února 2011

První část: Několikaletý spolkový finanční rámec I ve velmi turbolentním roce 2009 se podařilo dodržet státní finanční rámec. Také v roce 2010 se rámec dodrží. Od roku 2011 bude rámec přispůsoben požadavkům rozpočtové exit-strategie (snížení horních výdajových hranic). Nový systém rozpočtových rezerv se velmi osvědčil: masivní omezení „horečky v prosinci“. Praha, 22. února 2011

První část: Několikaletý spolkový finanční rámec Shoda s požadavky EU: „Měřítko“ pro požadavky EU je nyní diskutovaná „council directive“, která bude definovat požadavky na národní fiskální pravidla. V principu se jedná o několikaletá, numerická fiskální pravidla pro všechny státní úrovně. S těmito pravidly se má zlepšit jak rozpočtová disciplina tak i transparence rozpočtu. Rakousko plní tato pravidla na státní úrovni. Pro subnárodní úrovně (spolkové země a obce) by muselo Rakousko takovéto pravidla teprve vypracovat. Pro spolkové země a obce platí ovšem jiná numerická fiskální pravidla, která se současně přepracovávají. Více k tomu tématu v části III tohoto semináře. Praha, 22. února 2011

PŘESTÁVKA Dotazy a odpovědi

Druhá část: Druhá etapa rakouské reformy státního rozpočtu Duležité body druhé etapy reformy: nová struktura rozpočtu nový rozpočtový a účetní systém řízení státního rozpočtu zaměřené na účinnost a řízení pracovišť zaměřené na výsledek Praha, 22. února 2011

Druhá část: Druhá etapa rakouské reformy státního rozpočtu 4 principy: zaměření na účinnost (včetně „Gender Budgeting“), transparence, efektivnost a co nejpřesnější zobrazení finanční situace státu Řízení pracovisť: orientace na výsledek Rozpočet zaměřený na účinnost Nová struktura rozpočtu „globální rozpočet“ Nový rozpočtový a účetní systém Praha, 22. února 2011

Druhá část: Druhá etapa rakouské reformy státního rozpočtu celkový rozpočet skupiny Finanční rámec s 5 skupinami podskupiny ~ 30 Závazné ze zákona globální rozpočty ~ 70 místo více než 1000 pozic Závazné v rámci vnitřní správy detailní rozpočty Dokumentované v celkovém rozpočtu Flexibilní nástroj řízení, adaptovaný na specifika v jednotlivých oblastech účtování nákladů a výnosů Transparentní struktura rozpočtu jako základní předpoklad pro další reformní kroky Praha, 22. února 2011

Druhá část: Druhá etapa rakouské reformy státního rozpočtu Příklady pro globální rozpočet: Spolkové ministerstvo školství, umění a kultury: - řízení a služby - školy včetně učitelů - umění a kultura - vyčleněné kulturní instituce Spolkové ministerstvo spravedlnosti: - řízení a služby - jurisdikce - výkon trestu Praha, 22. února 2011

Druhá část: Druhá etapa rakouské reformy státního rozpočtu výsledovka (souvisí s účtováním nákladů a výnosů) Účel: poskytnutí podstatných finančních informací k řízení Orientace na mezinárodní standardy (IPSAS) analýza finančních toků (existuje v principu již nyní) sestava majetku (vykazuje status spolkového majetku) Konsolidace vyčleněných institucí: extra krok po roce 2013 Praha, 22. února 2011

Druhá část: Druhá etapa rakouské reformy státního rozpočtu Zlepšené řízení likvidity státu a spotřeby finančních zdrojů Zvýšení transparence a vypovídající hodnoty spolkových závěrečných účtů Optimalizace srovnatelnosti účetních informací Zajištění běžného controllingu (k dispozici jsou aktuální a pro řízení relevantní informace) Systematické spojení veškerých částí rozpočtového a účetního systému (žádné paralelní systémy) Zamezení přehnané byrokracie Praha, 22. února 2011

Druhá část: Druhá etapa rakouské reformy státního rozpočtu Plánování rozpočtu ve dvou systémech: kalkulace výsledků: náklady a výnosy kalkulace financování: vklady a výdaje (platby mezi 1.1. a 31.12.) Rozpočet podle období: Kalkulace výsledků Kalkulace financování Praha, 22. února 2011

Druhá část: Druhá etapa rakouské reformy státního rozpočtu Řízení s dvěma perspektivami nadále řízení platebních prostředků a likvidity (vklady a výdaje) dále řízení spotřeby zdrojů pomocí kalkulované výsledovky (náklady a výnosy) Náklady neovlivňující financování (např. odpisy, dotace rezerv, odpisy pohledávek) jsou relevantní z hlediska řízení, aniž by byly ministerstvem „předem financovány“ Praha, 22. února 2011

Druhá část: Druhá etapa rakouské reformy státního rozpočtu Zvýšení transparence účetnictví novýmy principy ocenění (lineární odpisy, pravidla ocenění pro všechny části majetku) kompletní registrace majetku a závazků tvorba rezerv další údaje v příloze rozpočtových dokumentů Účtování nákladů a výnosů jako nástroj detailního řízení Propojení účtování nákladů a výnosů s rozpočtovou strukturou pomocí společných údajů Praha, 22. února 2011

Druhá část: Druhá etapa rakouské reformy státního rozpočtu Základ: zahajovací bilance k 1. lednu 2013 pro stát a všechny podskupiny Poměr napětí: náročnost ocenění – vypovídací schopnost PROTO: Ocenění pozemků standardizovanym postupem Převzetí majetkových předmětů (přístroje, výbava kanceláří, pohledávky) z nynejší evidence Ocenění podílů dle metody proporcionálního vlastního kapitálu Nový výpočet účetních rezerv pro odstupné, jubilea a záruky, podle jednotné technicky standardizované metody Praha, 22. února 2011

Druhá část: Druhá etapa rakouské reformy státního rozpočtu Zavedení důchodového příspěvku zaměstnavatele pro úředníky za účelem zvýšení transparence nákladů Vyúčtování nájemného pro historické budovy k zajištění transparence nákldů (zobrazení veškerých nákladů) Ocenění pohledávek (odpisy nedobytných pohledávek, opravné položky pochybných pohledávek) Evidence kulturnćh statků v příloze ke spolkové účetní závěrce ALE: plná konsolidace podílů po roce 2013 Praha, 22. února 2011

Druhá část: Druhá etapa rakouské reformy státního rozpočtu Účel: včas identifikovat dlouhodobé demografické, ekonomické a společenské trendy a využít údaje pro střednědobé popř. závazné plánování rozpočtu Vyhnout se „klamné přesnosti“; jedná se o koridor očekávaného vývoje („reflektor do budoucnosti“) Začne se vytvářet v roce 2013 nebo 2014 každé tři roky pro minimálne dalších 30 let Praha, 22. února 2011

Druhá část: Druhá etapa rakouské reformy státního rozpočtu „Královská disciplína“ mezi rozpočovými pravidly Rozpočet informuje: kolik finančních prostředků je k dispozici, které účinky a výkony mohou být dosaženy těmito prostředky? Měření pomocí ukazatelů nebo milníků „Výkladní skříň“ pro práci ministerstev Důležité: nezávislá evaluace docílené účinnosti a výkonů (kontrolní úřad) Rozhodující: orientace na účinnost a výkony jako téma pro politické zástupce Praha, 22. února 2011

Druhá část: Druhá etapa rakouské reformy státního rozpočtu Právní závaznost Poznámka: Na úrovni podskupin se vztahuje právní závaznost na (fixní a variabilní) výdaje kalkulace financování Praha, 22. února 2011

Druhá část: Druhá etapa rakouské reformy státního rozpočtu Spolkový rozpočet (SR) od roku 2013 obsahuje: rozpočtové částky (v nové struktuře) informace o účinnosti (nové) Cíle: Transparentní zobrazení Zjednodušení stanovení priorit Větší zodpovědnost za výsledky Viz standardní schéma na dalších 4 fóliích Praha, 22. února 2011

Druhá část: Druhá etapa rakouské reformy státního rozpočtu Vize: 1 vize pro podskupinu: strategické zaměření/orientační rámec/hlavní úkoly Cíl účinnosti: 1 až 5 cílů účinnosti pro podskupinu – z toho nejméně jeden souvisí s rovností pohlaví; politické priority/hlavní úkoly; krátko- až střednědobě Proč tento cíl účinnosti: Odůvodnění nutnosti jednat Jak dosáhneme tohoto cíle: Výpočet opatření, která se realizují krátko- až střednědobě k dosažení cíle Jak je definován úspěch: Ukazatel/e, znázorňující krátko- až střednědobě přínos realizovaných opatření k úspěchu Praha, 22. února 2011

Druhá část: Druhá etapa rakouské reformy státního rozpočtu Globalní rozpočet xx.01 název: kalkulace výsledků SR n+1 SR n Výsledek n-1 výnos z operativních administrativních činností a transferů Finanční výnos Výnos Personální náklady Provozní věcné náklady Náklady za transfery Finanční náklady náklad …z toho variabilní Čistý výsledek Globální rozpočet xx.01 název: kalkulace financování vklady z operativních administrativních činností a transferů Vklady z investičních činností Vklady z umoření půjček a poskytnutých záloh Výdaje výdaje z operativních administrativních činností výdaje z transferů výdaje z investiční činnosti výdaje z poskytnutí půjček a poskytnutých záloh výdaje (čistá) potřeba financování (financování státu) Právní závaznost Praha, 22. února 2011

Druhá část: Druhá etapa rakouské reformy státního rozpočtu opatření včetně opatření souvisících s rovností pohlaví Příspěvek k cílům účinnosti Jak se dosáhne cíl účinnosti? opatření definice úspěchu? milníky/ukazatele pro rok n+1 Jak je definován úspěch? mílníky/ukazatele n pro rok n Např. 1, 4 Definice opatření: označení pro výkony, záměry, aktivity, projekty...; Uvedení 1 až 5 opatření včetně jednoho souvisícího s rovností pohlaví ukazatel: kvantitativně a objektivně změřitelný milník: konkretně definovatelná událost v rámci implementace Analogicky k údajům rozpočtu: V případě pokračování v realizaci opatření z předešlého roku se použijí údaje z předešlého rozpočtu Kommentář k opatřením z předešlého rozpočtu, která nejsou v současném rozpočtu vedena mezi nejdůležitějšími pěti opatřeními Aktuální doporučení spolkového kotrolního úřadu Stanovisko orgánu zodpovědného za rozpočet týkající se doporučení spolkového kotrolního úřadu Praha, 22. února 2011

Druhá část: Druhá etapa rakouské reformy státního rozpočtu zakotveno v ústavě: „stát, spolkové země a obce musí při vedení rozpočtu usilovat o skutečnou rovnoprávnost mezi ženami a muži.“ Integrace v rozpočtu na všech stupních řízení Využití rozpočtu jako nástroj rovnoprávnosti Postup: - získávání údajů - formulace cílů - definice opatření Praha, 22. února 2011

Druhá část: Druhá etapa rakouské reformy státního rozpočtu Pracoviště obdrží globalní rámec zdrojů a cíle pro výkony a jsou zodpovědná za jejich dodržení Na úrovni pracovišť probíhá víceroční plánování zrojů, cílů a výkonů (vytvoření rolujících 4-ročních plánů pro zdroje, cíle a výkony) Motivační mechanizmy: od roku 2013 se u jednotek vedoucích rozpočet, které jsou zodpovědné za prostředky, závazně vytváří rezervy; při splnění cílů a dodržení finančnćh limitů jsou možné prémie pro zaměstnance Sankce: při porušení pravidel týkajících se rozpočtových právnćh předpisů má ministerstvo financí dvě možnosti sankcí: vazba (resortům se redukuje rozpočet; zohlednění úměrnosti) a snížení hranic pro závaznou spolupráci ministerstva financí v rámci projektů s dopadem na rozpočet Praha, 22. února 2011

Druhá část: Druhá etapa rakouské reformy státního rozpočtu podskupina vize, cíle účinnosti Rozpočtové schéma Zobrazení výsledku Organizační schéma Orgán zodpovědný za rozpočet globalní rozpočet 1 GR 2 opatření* opatření GR 3 GR 4 opatření opatření * kterými se usiluje o dosažení cíle účinnosti xxx Jednotky vedoucí rozpočet Dĺčí dokument na zákldě plánů pro zdroje, cíle a výkony xxx Gerhard Steger Hamburg, 6. Dezember 2010 Die neue Haushaltssteuerung in Österreich detailní rozpočty

Druhá část: Druhá etapa rakouské reformy státního rozpočtu Obsahuje (s vyjímkou Gender-Budgeting) jen stát, ne však spolkové země a obce Vyčleněné instituce ještě nejsou plně konsolidovány Dostatečný potenciál k dalšímu vývoji reformy Praha, 22. února 2011

Druhá část: Druhá etapa rakouské reformy státního rozpočtu Pro obyvatelstvo jsou vytčené výsledky jednání státu jasnější Daňoví poplatníci: více transparence co se týče finanční situace a použití prostředků Rozpočtová disciplina: zlepšení udržitelnosti díky několikaletému povinnému finančnímu rámci a zlepšení informací díky podvojnému účetnictví ministerstva: více flexibility v rámci definovaných horních výdajových hranic; zvýšená finanční a odborná zodpovědnost Státní zaměstnanci: reforma státního rozpočtu jako program v oblasti personálního rozvoje; státní správa „ukáže co umí“ Politika: strategický posun zaměřením na účinnost, profilování výsledkami Praha, 22. února 2011

Druhá část: Druhá etapa rakouské reformy státního rozpočtu Nemění pouze jednotlivé elementy řízení nýbrž usiluje na spolkové úrovni o rozsáhlé nové řízení rozpočtu Daleko přesahuje rozpočtové agendy Podmiňuje kulturní změnu v celé státní správě ale také v politice (stanovení priorit, transparence rozhodnutí) Praha, 22. února 2011

PŘESTÁVKA Dotazy a odpovědi

Třetí část: Rakouská dohoda stability Rakousko je federalní stát. To je zřejmé například ve finančních vztazích mezi třemi státními úrovněmi: státem, spolkovými zeměmi a obcemi Dohoda byla uzavřena koncem devadesátých let minulého století (zakotvení v ústavě) Cíl: zajištění celostátní rozpočtové discipliny v souvislosti vstupu Rakouska do Euro-zony Metoda: stanovení rozpočtových sald pro všechny státní úrovně (stát, spolkové země, obce) pro definované budoucí období (odpovídá období konkretního finančního vyrovnání), při nedodržení hrozí sankce Praha, 22. února 2011

Třetí část: Rakouská dohoda stability „Dvojče“ Rakouského paktu stability je tak zvaný konzultační mechanismus. Cíl: žádné břemeno jedné státní úrovně (z pravidla spolkových zemí nebo obcí) legislativními plány jiné úrovně (z pravidla spolku) Metoda: legislativní plány jedné státní úrovně musí být před usnesením doručeny ostatním státním úrovním k prověření. V případě vznešení námitků jiných státních úrovní proti finančním zátěžím je nutno vyjednávat. Když se konkretní záměr bez souhlasu uskuteční, mohou jiné státní úrovně involvovat ústavní soud, který může nařídit příslušné „odškodnění“. Vyjímky konzultačního mechanizmu: závazná opatření EU-legislativy; opatření v rámci občanského práva; odvody a finanční vyrovnání. Dosavadní zkušenosti: vemi účinné; má odstrašující účinek co se týče přesunutí finančních břemen na jiné státní úrovně. Praha, 22. února 2011

Třetí část: Rakouská dohoda stability Nyní je Rakouská dohoda stability (ne ale konzultační mechanizmus!) přerušena. Důvod: domluvy ohledně cílů tykajicích se salda jednotlivých státních úrovní nebyly z důvodu finanční krize dodržitelné. Tyto dohody stanovily: stát: -0,14 % HDP; všechny spolkové země společně: + 0,52 % HDP; všechny obce spolecně: vyrovnané saldo. Fakticky jsou jednotlivé parametry skrze finanční krizi podstatně horší než bylo kdysi dohodnuto. Z toho důvodu nyní běží politické jednání s cílem, aby na jaře tohoto roku byla uzavřena nová dohoda stability. Praha, 22. února 2011

Třetí část: Rakouská dohoda stability Podstatné prvky rakouské dohody stability: saldové cíle Veškeré tři státní úrovně mají každá svůj vlastní roční cíl ohledně salda: spolek celkem; všechny spolkové země společně, přičemž má každá země určitou přesně definovanou kvótu v rámci celkového salda spolkových zemí; všechny obce společně, pričemž jsou obce shrnuty podle jednotlivých zemí do solidární skupiny Pro každou úroveň existuje marže, o kterou smí být roční saldový cíl překročen, aniž by hrozila sankce; toto překročení musí být kompenzováno Cíle pro jiné fiskální indikátory (např. kvóty zadlužení) neexistují Praha, 22. února 2011

Třetí část: Rakouská dohoda stability Podstatné prvky rakouské dohody stability: sankce Zjištění nedosažení cíle kontrolním úřadém Při nedosažení cíle následuje sankce, která se orientuje na rozsahu přestupku. Tato sankce vyžaduje souhlas patřičné státní úrovně V praxi nebyla doposud žádná sankce uvalena (před finanční krizí tato dohoda již v principu fungovala, od finanční krize je přerušena). Praha, 22. února 2011

Třetí část: Rakouská dohoda stability Podstatné prvky rakouské dohody stability: další důležité prvky Koordinace a vzájemné informace státních úrovní o jejich rozpočtové politice (koordinační gremie, vzájemné zprávy) V diskuzi: legislativně závazné horní hranice pro záruky jednotlivých státních úrovní Praha, 22. února 2011

Děkujeme za Vaši pozornost! Kontakt: Dr. Gerhard Steger Vedoucí sekce II – státní rozpocet Spolkové ministerstvo financí Tel: +43 1 514 33-50 2000 gerhard.steger@bmf.gv.at www.bmf.gv.at Praha, 22. února 2011