Role transparentnosti a otevřené soutěže v zadávání zakázek Workshop o dopravním plánování, Pavel Přibyl

Zdroje: • Analýza TI • doporučení NERV • nálezy a podněty NKÚ • nový zákon o VZ

1. Transparency International

Zjištění: • Dle ekonometrické analýzy mají významný vliv na dosahované ceny počty nabízejících a typy soutěží. • Ostatní uvažované proměnné se ukázaly jako nevýznamné. • Vztah mezi počtem nabízejících a dosahovanou cenou je nepřímo úměrný. Každý dodatečný nabízející s sebou přináší pokles konečné ceny v průměru o 4,4 % předpokládané ceny. • Naopak užší typ zadávacího řízení způsobuje růst vysoutěžené ceny (oproti situaci při použití otevřeného řízení) v průměru o 19,8 % ceny předpokládané.

Jaké faktory ovlivňují počet soutěžících? • Předpoklad: S růstem velikosti zakázky bude počet nabízejících klesat. Na trhu se vyskytuje pouze omezený počet firem, které jsou schopné realizovat rozsáhlé stavby. • Avšak empirická data to nepotvrzují. Závislost mezi velikostí zakázky a počtem nabízejících není statisticky významná. • Naopak, podstatně silnější vztah lze identifikovat v případě váhy nabízené ceny jako kritéria. Snížení váhy nabízené ceny jakožto hodnotícího kritéria ze 100 na 50 % vede v průměru k poklesu počtu nabízejících o 4. Pokud tento závěr propojíme s předešlými výsledky, znamená to růst dosažené ceny v rozsahu cca 18 % předpokládané ceny.

Jak to vysvětlit? • Může jít o projev nedůvěry nabízejících v regulérnost soutěže. Vzrůstá vliv subjektivnosti a tedy i prostor pro případnou manipulaci. Některé firmy tyto soutěže považují za rizikovější a nechtějí vynakládat prostředky na přípravu nabídek či poplatky za vyzvednutí zadávací dokumentace. • Není také pravda, že zadávání infrastrukturních staveb ve velkých celcích přináší nižší ceny díky očekávaným úsporám z rozsahu. Naopak, vysoké požadavky na potenciální dodavatele vedou ke snížení míry konkurence. • Typický příklad špatně nastavené zakázky: stavba posledního úseku dálnice D8. Zde zadavatel (ŘSD) na celý úsek vyhlásil jednu velkou zakázku a váhu nabízené ceny snížil na pouhých 40 %. Výsledek: přihlášení pouhých dvou nabízejících a konečná cena přesně na úrovni ceny předpokládané. Úvahy o inkasování úspor z rozsahu se nepotvrdily. • Naopak, rozdíl oproti ceně předpokládané činí například u otevřené soutěže se 7 nabídkami v průměru 30 % směrem dolů.

Doporučení pro ČR • Vyhnout se vypisování velmi rozsáhlých veřejných zakázek v situaci, kdy to není technicky nezbytně potřebné. • Preferovat volbu kritéria nejnižší nabídkové ceny. Používání kritéria ekonomické výhodnosti je možné ospravedlnit pouze technologickými důvody. Dílčí kritéria, jako doba výstavby či délka záruky, by neměla být u infrastrukturních staveb používána. • Nadbytečná přísnost kvalifikačních kritérií vede k restrikci na nabídkové straně. • Aby došlo ke zvýšení počtu nabízejících, je nutné snižovat administrativní náklady soukromých subjektů spojené s účastí v soutěžích o veřejné zakázky. Jako vhodné se jeví aktivní oslovování potenciálních firem, a to jak v ČR, tak i v zemích EU.

2.1 NERV 2009: • „To co stavíme dnes, není tím, co naše ekonomika nejvíc potřebuje“ • Viz NERV, Závěrečná zpráva, září 2009, viz centrum/dulezite- dokumenty/zaverecna-zprava-narodni-ekonomicke- rady-vlady-nerv-61645/ centrum/dulezite- dokumenty/zaverecna-zprava-narodni-ekonomicke- rady-vlady-nerv-61645/ • Znepokojivý je i jiný závěr, podle kterého jsou české infrastrukturní zakázky dražší o 62% oproti cenové hladině v oblasti bytové výstavby a o 38% oproti cenám výstavby celkem, zatímco ve srovnatelném zahraničí (např. v Rakousku), tomu tak není.

2.2. NERV 2011: Hlavní problémy zadávání veřejných zakázek v ČR 1.Rozhodování o potřebnosti nákupů není spojeno s kvalitní ex-ante analýzou hospodárnosti, účelnosti a efektivnosti. Výsledkem je nákup nepotřebných statků. 2. Při přípravě VZ a jejich kontrole nejsou aplikovány ekonomické postupy při definici předmětu plnění, stanovování kvalifikačních kriterií a dílčích hodnotících kriterií (to znamená, že lze ušít zakázku na míru určité firmě, aniž by byl porušen zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách). 3. Trh VZ je málo transparentní. V roce 2009 prošlo pouze 45 % trhu veřejných zakázek přes otevřená řízení. Značná část prostředků prochází přes zakázky malého rozsahu, které nejsou povinně zveřejňovány na internetu a které nepodléhají kontrole ÚOHS. Příčinou je příliš vysoký limit - v přepočtu na paritu kupní síly třetí nejvyšší v EU.

• 4. Nízká míra konkurence. Průměrný počet podaných nabídek do soutěží o VZ je v ČR nižší než v zemích EU. I přes určité zlepšení v posledních letech je stále jedna pětině zadávacích řízení realizována pouze na základě nabídky jednoho dodavatele,kde tudíž nelze dosáhnout úspor z efektu konkurence. • 5. Nedostatečně fungující kontrolní mechanismy (méně než polovina kontrolovaných subjektů nějak reaguje na kontroly ÚOHS a NKÚ, kontroly realizované podle zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole jsou vesměs čistě formální).

Průměrné a mediánové počty nabídek v zemích EU

Procentuální distribuce VZ podle počtu podaných nabídek

Konkureční efekt u sektorových a veřejných zadavatelů

Jak neefektivní jsou veřejní zadavatelé? • Pokud by veřejní zadavatelé zadávali stejně efektivně jako sektoroví, došlo by u sledovaných zakázek za 258,4 mld. Kč k celkové úspoře 24,2 mld. Kč bez DPH, což představuje 9,3 % jejich hodnoty.

Návrhy řešení NERV, 1 • Zavedení principů 3 E (hospodárnost, účelnost a efektivnost) přímo do zákona č. 137/2006 Sb., o VZ a jejich promítnutí do kontrolních procesů. • Předvýběrové řízení. Povinná oponentní řízení budou u větších zakázek nutnou podmínkou pro vypsání výběrového řízení. To přinejmenším zkomplikuje vypisování řízení na zbytečné nebo dokonce škodlivé projekty • Snížení limitů pro zakázky malého rozsahu (povinnost vypsání zadávacího řízení). Z 6 mil. Kč pro stavební zakázky a 2 mil. Kč pro ostatní na 1 mil. Kč a dále vytvořit speciální typ zakázek se zjednodušeným zadávacím řízením v intervalu od 300 tisíc Kč do 1 mil. Kč. • Transparentnost. Povinně zveřejňovány budou smlouvy, dodatky a krátké informace o výsledku realizace veřejné zakázky.

Návrhy řešení NERV, 2 • Kvalifikační předpoklady. Zadavatel často formuluje kvalifikační předpoklady tak, aby eliminoval konkurenci a zvítězit mohl jen předem určený uchazeč. Současný systém je potřebné zjednodušit a otevřít tak trhu pro více firem. • Standardní specifikace, vzorové dokumentace. Většinu zakázek lze specifikovat pomocí standardních šablon. Lze zpracovat celý katalog vzorových zadávacích dokumentací a vytvořit databáze „normálních“ cen standardizovaných komodit. • U staveb dopravní infrastruktury zavést povinnost používat otevřená řízení a při existenci kvalitní projektové dokumentace soutěžit pouze na základě ceny (případně celoživotních nákladů). Při realizaci stavby věnovat zvýšenou pozornost kontrole kvality a dodržování technologických postupů.

Návrhy řešení NERV, 3 • Definovat minimální počet soutěžících - povinnost identifikovat alespoň pět firem na relevantním trhu, které se mohou do tendru přihlásit. Pokud by jich bylo méně, zadávací dokumentace by se musela přepracovat. • U PPP projektů zadat externí oponenturu finančního modelu zaměřenou zejména na jeho předpoklady. Tyto oponentury nesmí provádět firmy podnikající v oblasti organizací koncesních řízení. • Zavést elektronické aukce. • Výroční zpráva. Každoročně zpracovat „Zprávu o stavu VZ v ČR“ obsahující popis fungování systému prostřednictvím vybraného setu indikátorů (např. průměrný počet získaných nabídek, procento prostředků alokovaných prostřednictvím institutu zakázek malého rozsahu atd.); na jejím základě bude možné vyhodnocovat dopady uskutečněných kroků. Tyto indikátory zveřejňovat i na úrovni jednotlivých resortů, obcí a významnějších státních organizací.

3. Cena zakázky z pohledu NKÚ • NKÚ má podle § 30 zákona č. 166/1993 Sb. povinnost zveřejnit kontrolní závěry z provedených kontrol a zaslat je parlamentu a vládě a na požádání ministerstvům. Není ale upravena odpovídající povinnost kontrolovaných subjektů nebo subjektů jim nadřízených (nadřízený, zřizovatel a podobně) vypořádat se se závěry kontroly a přijmout odpovídají opatření. Příklad: Citace z kontrolního závěru 10/15 (D3): • MD vydalo v návaznosti na usnesení vlády ze dne 8. června 2009 č. 715 krizový plán k dosažení úspor při výstavbě dopravní infrastruktury. Účinnost krizového plánu, který obsahoval 8 konkrétních úkolů, však byla ve vztahu k výstavbě dálnice D3 nulová.

• Novelizovat zákon č. 184/2006 Sb. Zákon o vyvlastnění s tím, aby příslušná novela byla přijata do konce září 2009, nebyl splněn, neboť MD nepodniklo do července 2010 žádné kroky k jeho splnění, • Změnit normy pro projektování pozemních komunikací, mostů a tunelů byl splněn se závěrem, že normy není nutno měnit, • Provést expertizy projektů připravovaných staveb s cílem specifikovat možné úspory byl proveden u dvou staveb dálnice D3 s tím, že žádné úspory nebyly navrženy, • Změnit systém motivace projektantů k optimalizaci nákladů na stavby nebyl splněn, přestože změny měly být vyzkoušeny na pilotním projektu se zahájením v září • Dokončit model práce s cenovými normativy jako nástroje pro kontrolu cen. Poznatky z kontroly však ukazují, že cenové normativy se nestaly objektivním nástrojem působícím k optimalizaci cen staveb.

• Po schválení investičního záměru dochází v dalším průběhu jeho realizace k podstatným změnám ekonomických parametrů, a to bez dostačujícího odůvodnění, což má za následek nárůst nákladů řádově i v desítkách procent oproti původně schválenému záměru (např. až o 68%, viz kontrolní závěr z kontrolní akce č. 02/13 a č. 10/15). • Dochází k manipulování výběrových řízení v rozporu se zákonem o VZ, např. účelovým používáním zadávacích podmínek umožňujících subjektivní hodnocení, v jehož důsledku se zužuje okruh uchazečů (viz kontrolní závěr z kontrolní akce č. 06/03). • Nekvalitní přípravná fáze realizace zakázek má za následek častou změnu časových parametrů a neúměrné prodlužování termínů jejich dokončení spolu se zvyšováním nákladů (viz kontrolní závěr z kontrolní akce č. 07/04, kde bylo konstatováno zpoždění o 12 let).

• Výběr řešení státním investorem sice probíhá výběrem z několika variant, ale pouze na základě např. architektonických a krajinářských hledisek. Finanční náročnost, tedy posouzení hospodárnosti dané varianty, hraje podružnou roli, ačkoliv by mělo být prioritním kritériem (viz kontrolní závěr z kontrolní akce č. 04/26 nebo č. 06/03). Podkladem pro výběr z variant nejsou objektivní analýzy ekonomického charakteru. • Vysoký počet neodůvodněných víceprací, a to zejména z důvodu nedostatků v přípravných fázích projektu. • Absence nástrojů k zabezpečování optimalizace cen staveb.

4.1 Návrh novely zákona o veřejných zakázkách (podle vládního návrhu) • Snížení zákonných limitů pro zadávání veřejných zakázek. • Zavedení principu, že všechny informace/dokumenty jsou veřejné nebo musí být poskytnuty na žádost (zák.o svobodném přístupu k informacím), se stanovenými výjimkami. • Stanovení povinnosti zadavatele určité informace/dokumenty zveřejňovat, zejména skutečně uhrazenou cenu. • Zveřejňování smlouvy uzavřené na veř. zakázku (>500 tis.Kč, neutaj.informace/voj.mat). • Zahrnutí povinnosti vypracovat a uveřejnit ekonomické zdůvodnění přiměřenosti požadavků na technické kvalifikační předpoklady, odůvodnění stanovení předmětu VZ, způsobu hodnocení VZ vzhledem k potřebám zadavatele. • U významných zakázek (nad 300 mil.Kč/stát, nad mil.Kč/municipality) schvalování vládou/zastupitelstvem/orgánem rozh. o hospodaření práv.os. zřízených/financovaných státech/municipalitou.

• Povinnost zadavatele zrušit zadávací řízení, pokud obdrží (či zůstane k hodnocení) méně než tři nabídky - se stanovenými výjimkami: • Atd. viz IVD: nim_stavitelstvi_jak_korupce_ovlivnuje_jejich_cenu/1529- diskuse?tab=program nim_stavitelstvi_jak_korupce_ovlivnuje_jejich_cenu/1529- diskuse?tab=program

Děkuji za pozornost Pavel Přibyl