Specifika strategického plánování ve veřejné správě Jan Binek Strategické plánování Přednáška č. B.1 Zlínský kraj – květen 2012

Vstupní otázky Jsou plánovací přístupy z podnikatelského sektoru využitelné i ve veřejné správě? Jaké jsou podle vás největší problémy strategického plánování ve veřejné správě? 2 2

Hlavní body přednášky „Taktizování bez strategie je posledním výkřikem před porážkou.“ Sun Tzu Rámec strategického plánování ve veřejné správě Rozdíly oproti plánování soukromého sektoru Základní pojmy a procesy 3 3

Členění veřejné správy Plánovací vazby Státní správa Veřejná správa vláda – ministerstva ústřední správní úřady podřízené ministerstvům jiné ústřední orgány státní správy územní správní úřady zájmová či profesní sdružení osob (např. stavovské komory, VŠ) Zájmová kraje Struktura veřejné správy ČR Samospráva Územní obce

Jak na plánování? Základní procesy strategického řízení: plánování, organizování, vedení a motivování, monitorování a kontrola Plánování je proces stanovení určité časové a věcné posloupnosti určitých dějů. Vzniklý „plán“ má podobu představy v mysli, nebo vzniká jako písemný dokument. „Strategie“ z řeckého „strategos“= obecný Na úvod zdůraznit, že plánování je klíčová součást procesu strategického řízení Vedení a motivování = řízení lidských zdrojů 5

Proč musí plánovat veřejná správa plánovat? Stanovení poslání a úkolů Vytváření konsenzu („uvnitř“ VS i širší) Usměrňování rozvoje území Základ pro účelné využití zdrojů Plánování v podmínkách neurčitosti. Různé podoby praktické realizace – důraz na různé rozvojové aspekty Proces strategického plánování je formalizován ve strategických (koncepčních dokumentech) Významným znakem je dlouhodobost. Musí být flexibilní a adaptovatelné na změny. Proces strategického řízení rozvoje území je interaktivní a vyvíjí se a relevantní aktéři musí mít šanci ovlivnit jednotlivé záměry a nástroje realizace. Chápání strategického plánování v podmínkách veřejné správy: „Systematický způsob, jak organizovat změny a vytvářet konsensus na společné vizi pro budoucnost.“ „Určení celkového účelu či poslání subjektu, jeho dlouhodobých cílů nebo zaměření činnosti.“ „Proces zahrnující výběr cílů, úkolů a činností potřebných k jejich dosažení.“ Proces promyšleného, do budoucnosti hledícího a dlouhodobého usměrňování nějaké činnosti, oblasti. 6

Čím se liší plánování ve veřejné správě od plánování podnikatelů? VEŘEJNÁ SPRÁVA PODNIKATELÉ Komplexní rozvoj území či rozvoj určitého sektoru v území Rozvoj podniků – zisk, podíl na trhu… Velké množství aktérů Uzavřený okruh aktérů Složitý proces vyjednávání Jasné procesy Vysoká závislost a podmíněnost rozhodnutí Větší možnost volby Podnik není svázán s územím, může se přesouvat. Veřejná správa x soukromý sektor: důležité pro oba sektory, ale rozdílné vstupy, procesy tvorby i způsoby realizace. Veřejný sektor by měl vytvářet podmínky a předpoklady pro fungování sektoru soukromého 7

Co kdo může ve veřejné správě plánovat? Státní správa – koná pouze to, co nařizuje zákon Samospráva: „vrchnostenské“ činnosti (povinnosti a práva upravená zákonem), „pečovatelské“ činnosti (samospráva vykonává jako soukromoprávní subjekt, široký okruh možností). Do samostatné (samosprávné) působnosti smí stát zasahovat, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem. Do samostatné působnosti obce nepatří záležitosti, které jsou zákonem svěřeny krajům nebo se jedná o výkon státní správy svěřený orgánům obce či správním úřadům. 8 8

Atributy veřejného sektoru – základ specifik strategického plánování ve veřejné správě Veřejná správa – pořizovatelem organizace veřejné správy, z toho vyplývá nutnost dodržovat příslušné procesy. Veřejná volba – zastupitelská demokracie, přímé zapojení (vyjádření názorů) občanů. Veřejné finance – významná část naplánovaných činností je financována z veřejných rozpočtů. Veřejná kontrola – oprávnění veřejnosti žádat informace o plnění vyjednaných záměrů a vynaložených prostředků. Veřejná volba = východisko pro zapojení veřejnosti Teorie veřejné volby zkoumá rozhodování a chování jednotlivce v rámci širšího modelu ekonomického chování. Veřejnou volbu můžeme označit jako proces, který směřuje k určení společenského rozhodnutí. Aplikace teorie veřejné volby: „volba nohou“ („voting with yout feet“) – dle tzv. Tieboutovy hypotézy si jedinci vybírají místní komunitu, která nabízí veřejné statky a zdanění, které vyhovují nejlépe jejich příjmům. 9 9

Legislativní úprava plánování Úprava plánování je v české legislativě značně nevyvážená a relativně stručná (s výjimkou územního plánování). Na úrovni státní správy a částečně i na úrovni krajů je závazné zpracování koncepcí v řadě oblastí, na úrovni obcí je úprava výrazně stručnější. Na základě věcného i procesního rámce musíme odlišit: strategické plánování a územní plánování, Plánování v samostatné x přenesené působnosti. Na základě věcného i procesního rámce musíme odlišit strategické plánování a územní plánování. Např. zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře reg. rozvoje. 10 10

Strategické x územní plánování Strategické plánování Má aktivizační charakter (z pohledu času i finančních prostředků) – stanovuje směřování („filozofii“) rozvoje („myšlenka“ o rozvoji). Formuluje a provazuje všechny kategorie rozvojových aktivit. Náležitosti a procesy nejsou zákonně upraveny a vychází z praxe (proto často různá terminologie, metodika a obsah). Územní plánování Prostorový průmět rozvojových aktivit s územním dopadem. Převážně regulační charakter – stanovuje limity využití území. Náležitosti a procesy závazně upraveny stavebním zákonem. 11

4. Realizace naplánovaných činností a sledování efektů Fáze strategického plánování/řízení reflektující specifika veřejné správy 1. Identifikace východisek – hodnocení situace 2. Volba směřování rozvoje – čeho chceme dosáhnout 3. Stanovení způsobu realizace – jak toho dosáhneme 4. Realizace naplánovaných činností a sledování efektů 5. Zhodnocení realizace a zpětná vazba – doplnění či změna plánu PROCES STRATEGICKÉHO PLÁNOVÁNÍ/ŘÍZENÍ Dle projektu WD-39-07-1 Metodika RoIA Věcný pohled Rozvést procesní pohled: iniciace, rozhodnutí o zpracování, zpracování, schvalování, realizace, kontrola plnění, rozhodnutí o aktualizaci Např. Fáze koncepční činnosti dle Směrnice pro strategické plánování rozvoje Zlínského kraje (SM/43/01/09) . Regionální rozvoj a praxe 12

Fáze 1. Identifikace východisek – hodnocení situace Plánování je cyklem pravidelně se opakujících fází. POJMENOVÁNÍ OČEKÁVÁNÍ. Navázání na předchozí vývoj. Zjišťování (nových) informací o situaci, o problémech a jejich příčinách. Diskutovat o očekáváních. Problematika zadávání zpracování dokumentů a jasnosti představ zadavatele. Úvodním krokem nového plánovacího cyklu proto musí být navázání na předchozí vývoj, tj. využití hodnocení toho, co bylo uděláno a co se změnilo (viz fáze 5). Dále je na počátku třeba pojmenovat očekávání a podle nich nastavit hloubku a rozsah plánovacího procesu. Důležitý je fakt, pro koho plánujeme. 13

Fáze 2. Volba směřování rozvoje – čeho chceme dosáhnout (vize, cíle, priority) Rozhodnutí, jak by území/daná oblast měly vypadat v budoucnu a jakým směrem by se měly rozvíjet = VIZE. Rozvinutí vize je pomocí dlouhodobých cílů. Volba toho co je nejdůležitější, co budeme dělat nejdříve = PRIORITY Nutná vazba na ostatní plánovací dokumenty veřejné správy. Jak pracují obce s dokumenty vyšších celků? Strategie by měla brát v úvahu jak strategické dokumenty (plány) subjektů na stejné úrovni, uskupení spolupráce, v nichž je dané území členem, tak i vyšších správních úrovní. 14

Fáze 3. Stanovení způsobu realizace – jak toho dosáhneme Specifikace priorit: stanovení, jak jich dosáhneme (nástroje a jejich uchopení). Zohlednění finančních a personálních možnosti. Stanovení způsobu kontroly a aktualizace. Sestavení koncepčního dokumentu. Upřesnění jaké činnosti budeme dělat, jaké využijeme nástroje, jaké bude rozdělení úkolů a odpovědnosti mezi jednotlivé realizátory, jaká bude časová posloupnost činností, jak budou činnosti financovány. Úspěšné realizaci napomáhá uplatnění víceletého rozpočtování. 15

Fáze 4. Realizace naplánovaných činností a sledování efektů Realizace rozvojových činností probíhá podle vypracovaného plánu. v případě nových skutečností či změn ve zdrojích jsou prováděny průběžné úpravy plánu, tak aby zůstával provázaným a reálným dokumentem. Realizace neznamená jen vlastní výkon určité činnosti nositelem plánu, ale i vyjednávání, iniciaci, koordinaci činnosti jiných subjektů apod. 16

Fáze 5. Zhodnocení realizace a zpětná vazba – doplnění či změna plánu Sledování a vyhodnocení: naplňování naplánovaných kroků – CO, efektů realizovaných činností – K ČEMU, vztahu mezi náklady a přínosy – ZA KOLIK. Změny okolností a podmínek: Nový způsob realizace, úprava směřování = aktualizace. Nové směřování rozvoje = nový plán. Vyhodnocení realizace je nezbytné každý rok. Realizace plánu by měla být vyhodnocena každý rok, resp. alespoň jednou za dva roky a měly by být doladěny minimálně finanční částky a časový harmonogram. V případě velkých změn okolností a vnějších podmínek, problematického dodržování plánu, nových struktur spolupráce je vhodné přehodnotit současný plán a zpracovat nový plán, resp. výrazně aktualizovat starý plán. 17

Zakotvení koncepčního dokumentu v procesu strategického plánování Potřeba korekcí – aktualizace Změny východisek – nová koncepce Fáze strategického plánování 5. Zhodnocení realizace a zpětná vazba 4. Realizace naplánovaných činností a sledování efektů 3. Stanovení způsobu realizace 2. Volba směřování rozvoje 1. Identifikace východisek Rozvoj obce/ regionu Procesy změn Rozvojová koncepce Využívání rozvojové koncepce k řízení Zhodnocení naplňování koncepce Konec platnosti koncepce . Regionální rozvoj a praxe 18

Význam faktorů kvality procesu strategického plánování Významnost 1. Název dokumentu či projektu strategického plánování Nevýznamné 2. Zúčastnění pozorovatelé Středně významné 3. Metodika zpracování dokumentů Důležité, ale ne rozhodující 4. Zapojení veřejnosti Významné, ale ne samospasitelné 5. Silné politické vedení procesu Velmi významné 6. Trvalé odhodlání a schopnosti implementovat dokument do běžné řídící a koordinační praxe Barva obálky. Pramen: Výzkum NSZM, 2004. 19 19

Problémy strategického plánování ve VS Nejednotná terminologie. Řada nevyřešených metodických otázek (hierarchizace, vazby, aktualizace, vyhodnocování) – nedostatečná metodická podpora. V praxi chybné a nelogické postupy. Nedostatečná provázanost mezi strategickým a finančním plánováním. Problém transparentnosti a zapojení aktérů. Diskuze nad metodickou podporou – od MMR, od kraje; obecná dostupnost metodických materiálů a odborné literatury. 20 20

Děkuji za pozornost.