Úřad vlády ČR adresa: nábřeží Edvarda Beneše 4, Praha 1 Tel: , Proces RIA a jeho využití v legislativním procesu Aleš Pecka Úřad vlády ČR 21. dubna 2015 v rámci semináře „Nabídka na spolupráci při odborném posouzení dopadů regulace (RIA) pro obě komory Parlamentu České republiky“ Ústavně právní výbor PS PČR

Úřad vlády ČR adresa: nábřeží Edvarda Beneše 4, Praha 1 Tel: , Obsah přednášky I.Co je to RIA? II.Institucionální zakotvení procesu RIA na úrovni vlády III.Proces RIA na úrovni vlády v číslech IV.Důvody pro posílení procesu RIA v PČR V.Zlepšení procesu RIA v PČR: možnosti? Unit for Coordination of RIA Process, Government Legislative Council Section 2

Úřad vlády ČR adresa: nábřeží Edvarda Beneše 4, Praha 1 Tel: , Co je to RIA?  Dle oficiální definice je hodnocení dopadů regulace (dále jen „RIA“ z angl. Regulatory Impact Assessment) soustavou analytických metod směřujících k systematickému hodnocení očekávaných dopadů navrhovaných politik a právních předpisů, kterými jsou implementovány

Úřad vlády ČR adresa: nábřeží Edvarda Beneše 4, Praha 1 Tel: , Co to znamená, k čemu může být RIA využita?  Nástroj pro zdůvodnění návrhů politik na základě podložené evidence a zdůvodnění – posílení transparentnosti rozhodování a zkvalitnění leg. postupů  Nástroj pro identifikaci zastaralé legislativy (viz ex post RIA)  Nástroj pro prevenci zbytečné regulace a pojistka proti „legislativní inflaci“ (viz ex ante RIA)  Tvorba politik opřená o konzultace dotčených subjektů  Identifikace preferencí a variant řešení ze strany dotčených subjektů  Podpůrné argumenty pro předkladatele a identifikace potenciálních kritických výhrad ze strany dotčených subjektů  Analýza nákladů a přínosů navrhovaných variant řešení – prezentace úvah a zvoleného řešení pro členy Parlamentu Oddělení pro koordinaci procesu RIA, Sekce Legislativní rady vlády 4

Úřad vlády ČR adresa: nábřeží Edvarda Beneše 4, Praha 1 Tel: , RIA v rozhodovacím procesu  Jedná se o systematický přístup za účelem kritického vyhodnocení pozitivních a negativních účinků navržených regulací a nelegislativních opatření i v kontextu dopadů na stávající regulaci  Hovoříme také o regulatorním cyklu  Jeho součástí je hodnocení nových politik (ex ante RIA) i stávajících politik a regulace (ex post RIA) – viz následující schéma

6 Ex post RIA Ex ante RIA ?

Úřad vlády ČR adresa: nábřeží Edvarda Beneše 4, Praha 1 Tel: , Přezkum účinnosti právních předpisů – Proč? Proč?  V současnosti chybí systematický sběr podkladů ze strany vlády pro vyhodnocování relevantnosti a kvality právních předpisů (v praxi) Jak?  ex-ante RIA: využití v procesu ex-post evaluace právní regulace, požadavky již dnes součástí metodiky Obecných zásad RIA  indikátory: nastaveny předkladatelem, tj. vládou, na jím definované cíle návrhu právního předpisu (v ex ante RIA) – jsou podkladem pro systematické provedení přezkumu, způsobu implementace a případné korekce zjištěných dopadů dle skutečnosti v praxi  následný ex-post přezkum tedy může odhalit nedostatky v nastavení vládní politiky a přinést podklady pro vhodný návrh a odůvodnění její korekce  v ex post RIA musí ale být promítnut dopad pozměňovacích návrhů přijatých v Parlamentu ČR (!) – fakticky totiž mění původní dopady předpokládané vládou ve vládních návrzích Oddělení pro koordinaci procesu RIA, Sekce Legislativní rady vlády 7

Úřad vlády ČR adresa: nábřeží Edvarda Beneše 4, Praha 1 Tel: , Přezkum právních předpisů: Využití RIA  U předpisů, u kterých již byla zpracována RIA  RIA nastavuje matici hodnot a indikátorů, které lze pro vyhodnocení účinnosti sledovat  Umožňuje resortu – gestorovi předpisu nastavit kategorie a plán sběru dat, identifikovat odpovědné útvary pro jejich sběr, respektive pověřit podřízené organizace systematickým sledováním  Předpokladem jsou ale pečlivě nastavené ukazatele („viz indikátory“) v ex-ante RIA a jejich případná aktualizace v případě přijetí zásadních pozměňovacích návrhů v průběhu legislativního procesu a na jeho konci – (Parlament)  Jedním z měřítek hodnocení kvality zpracované RIA z hlediska využitelnosti pro budoucí přezkum pro návrhy předkládané k rozhodnutí vlády je posouzení ze strany Komise RIA

Úřad vlády ČR adresa: nábřeží Edvarda Beneše 4, Praha 1 Tel: , Institucionální zabezpečení RIA na úrovni vlády Ústřední správní úřady  Odpovědnost za provádění RIA a kvalitu zpracování závěrečné zprávy RIA Pracovní komise Legislativní rady vlády pro hodnocení dopadů regulace  Posuzování kvality provedených RIA  Provádění konzultací k RIA v průběhu jejího zpracování  Na základě přehledu dopadů doporučuje zpracování nebo nezpracování RIA do Plánu legislativních prací vlády Úřad vlády  Poskytuje metodickou pomoc při provádění RIA a koordinaci celého procesu RIA  Zpracovává věcné podklady pro pracovní komisi pro hodnocení dopadů regulace

Úřad vlády ČR adresa: nábřeží Edvarda Beneše 4, Praha 1 Tel: , Co je výstupem procesu RIA na úrovni vlády? Závěrečná zpráva RIA  Shrnuje výsledky provedené RIA.  Je stanovena šablona pro závěrečnou zprávu RIA včetně Shrnutí pro návrhy zákonů (aktualizace od ).  V případě řešení více problémů je předkladatel oprávněn přiměřeně upravit strukturu provedené RIA.  Závěrečná zpráva RIA musí být v souladu s návrhem právního předpisu.  V případě, že dojde před předložením návrhu právního předpisu vládě ke změnám, které mají věcné dopady, je nutné dopracovat v tomto ohledu RIA včetně závěrečné zprávy před jednáním vlády.  V případě, kdy dojde ke změnám v návrhu právního předpisu na jednání vlády, závěrečná zpráva se již nedopracovává, tato skutečnost se uvede pouze v důvodové právě, která je předkládána do Parlamentu ČR.

Úřad vlády ČR adresa: nábřeží Edvarda Beneše 4, Praha 1 Tel: , Proces RIA na úrovni vlády v r  Na úrovni vlády předloženo 185 návrhů právních předpisů (VZZ, návrhy zákonů a návrhy nařízení) – z toho 110 se zpracovanou RIA  Z toho návrhy zákonů 119 na úrovni vlády (117+2 NÚZ)  V rámci poslaneckých a senátních iniciativ předloženo v Parlamentu ČR 70 návrhů zákonů  Celkově tedy předloženo 189 návrhů zákonů včetně novel existujících předpisů  Na úrovni vlády předloženo dále 220 návrhů podzákonných předpisů (61 nařízení vlády a 159 návrhů vyhlášek)

Úřad vlády ČR adresa: nábřeží Edvarda Beneše 4, Praha 1 Tel: , Počty návrhů právních předpisů v ČR v r PopisPočet Návrhy zákonů předložených na půdě Parlamentu ČR (bez RIA)70 Návrhy primárních (zákonných) právních předpisů na úrovni vlády (návrhy zákonů - NZ 117 a návrhy ústavních zákonů - NÚZ 2) 119 Návrhy zákonů předložených v ČR v r celkem (119+70)189 Vládní návrhy právních předpisů za rok 2014 celkem (NZ 117, NÚZ 2, VZZ 5, NNV 61)185 Vládní návrhy právních předpisů bez zpracované RIA (NZ, NV)75 Vládní návrhy právních předpisů (NZ, VZZ, NV) se zpracovanou RIA110 (z toho Věcné záměry zákonů (VZZ) – RIA povinná)5 z toho vládní návrhy posuzované Komisí RIA v r Návrhy podzákonných právních předpisů na úrovni vlády220 z toho návrhy nařízení vlády (NV)61 Návrhy vyhlášek159

Úřad vlády ČR adresa: nábřeží Edvarda Beneše 4, Praha 1 Tel: , Proč institucionální přezkum kvality RIA?  Garance kvality metodiky a vnitřní koherence evidence zpracované v RIA resorty při předkládání návrhu rozhodnutí vládě  V rámci Legislativní rady vlády vykonává specializovaná Komise RIA  Ustavena v listopadu 2011

14 Komise RIA navrhuje, u kterých legislativních návrhů má být provedeno hodnocení dopadů regulace. Komise poskytuje konzultace zpracovatelům RIA k metodickým otázkám ve spolupráci s oddělením koordinace procesu RIA. Komise přezkoumává kvalitu RIA po věcné stránce; pokud předložená Závěrečná zpráva RIA není akceptovatelná, je vyžadováno její dopracování.

Úřad vlády ČR adresa: nábřeží Edvarda Beneše 4, Praha 1 Tel: , Činnost Komise RIA v r v číslech  Na úrovni vlády předloženo v r návrhů předpisů – z toho 110 se zpracovanou RIA  Komise RIA projednala 65 závěrečných zpráv RIA k návrhům zákonů, věcných záměrů zákonů a návrhům nařízení vlády  u 24 návrhů (37% ze všech stanovisek) vydala napoprvé kladné stanovisko  u zbývajících 41 (63%) vydala stanovisko s žádostí o dopracování (s různou mírou závažnosti)  pouze u 8 návrhů nedoporučila Komise po projednání či dopracování schválení závěrečné zprávy RIA

Úřad vlády ČR adresa: nábřeží Edvarda Beneše 4, Praha 1 Tel: , Oddělení pro koordinaci procesu RIA, Sekce Legislativní rady vlády 16 Předkladatel Počty návrhů předložených s RIA z toho projednaných v Komisi RIA s negativním stanoviskem s kladným stanoviskem bez připomínekpo dopracování po přepracování MD MF MK MLR MMR MO MPO MPSV MSp MŠMT MV MZd MZe MZV MŽP PV - ÚOHS MVVI PV - SÚJB Celkem

Úřad vlády ČR adresa: nábřeží Edvarda Beneše 4, Praha 1 Tel: , Graficky podíl výsledných stanovisek Komise RIA v r Oddělení pro koordinaci procesu RIA, Sekce Legislativní rady vlády 17

Úřad vlády ČR adresa: nábřeží Edvarda Beneše 4, Praha 1 Tel: , Srovnání výsledných stanovisek za roky 2012, 2013 a 2014 Oddělení pro koordinaci procesu RIA, Sekce Legislativní rady vlády 18

Úřad vlády ČR adresa: nábřeží Edvarda Beneše 4, Praha 1 Tel: , Proces RIA v legislativním procesu: jaké máme dosavadní poznatky o využití RIA v PČR?  Z externího přezkumu procesu RIA pro ÚV r vyplynulo, že v rámci legislativní praxe Parlamentu závěrečné zprávy RIA spíše nejsou využívány.  Příčiny? Vyplývá někdy jednak z faktické neznalosti zákonodárců, ale dáno také počty zákonů a počty pozměňovacích návrhů k těmto zákonům, které prochází Parlamentem ČR  V daných lhůtách, které mají obě komory Parlamentu pro projednání není pro většinu poslanců a senátorů ani reálné se RIA alespoň v nějaké míře zabývat (a to ani ve výborech, natož na plenárních zasedáních)  Mj. proto bylo ze strany RIA poslanců a senátorů voláno po stručném shrnutí dopadů vybrané varianty, které by pro poslance a senátory bylo snáze pochopitelné, než celý dlouhý a často relativně komplexní text RIA.  Ani v jedné z komor Parlamentu ČR není dále specializovaný odbor, který by byl schopen poslancům a senátorům nějakým způsobem vysvětlit a poradit, jak k RIA přistupovat, popřípadě jak ji vytvořit k pozměňovacímu návrhu, který předkládají.

Úřad vlády ČR adresa: nábřeží Edvarda Beneše 4, Praha 1 Tel: , RIA a využití ze strany PČR – důvody?  Nástroj prezentace motivace a evidence k návrhu předpisů ze strany vlády při předkládání a zdůvodnění vládních politik.  Může být nahlíženo jako součást kontrolní funkce parlamentu vůči vládě.  Vláda v RIA má parlament informovat, jakým způsobem byla RIA zpracována, pro jaké cíle vládní politiky se návrh předkládá, jaké dotčené subjekty byly konzultovány, jak jejich pohled a připomínky byly do návrhu zapracovány (respektive z jakých důvodů nebyly), stejně jako informace o těch dopadech a hodnoceních, které z časových důvodů, absence dostupných dat, z absence jednoznačně průkazných vědeckých poznatků v dané oblasti, apod. nemohly být systematicky do zdůvodnění promítnuty.  Parlament může garantovat nezávislý přístup a globální náhled na problematiku odrážející mj. pohled dotčených subjektů a může být korigujícím prvkem proti někdy příliš úzkému resortnímu přístupu ministerstev ve vládních návrzích politik a regulace.  V některých zemích je ex-post přezkum zákonů (a jejich odůvodnění) zaštítěn právě legislativním orgánem.

Úřad vlády ČR adresa: nábřeží Edvarda Beneše 4, Praha 1 Tel: , Jak zlepšit proces RIA a jeho podporu v PČR  V případě poslaneckých a senátorských iniciativ předkládaných opozicí by pak měla existovat podpůrná institucionální struktura pro zpracování RIA ve smyslu obdobných požadavků kladených na vládní návrhy v rámci Parlamentu ČR.  Hodnocení dopadů pozměňovacích návrhů k vládním návrhům zákonů, tj. dovyhodnocení dopadů a jejich promítnutí ve smyslu očekávané změny dopadů, by měl provádět primárně také předkladatel pozměňovacího návrhu, ale vláda by měla provést vlastní přezkum a srovnání dopadů (potřeba vytvořit procesní podmínky, především časové dané lhůtami projednávání)  Parlament by měl systematicky zavazovat vládu k provádění a informování PČR o výsledcích ex post hodnocení účinnosti politik/zákonů v pevně stanovených lhůtách, především u dopadů, které v době přijímání návrhu jsou identifikovány v RIA jako těžko odhadnutelné a s vysokou pravděpodobností rozpětí scénářů vývoje při neznalosti výsledného chování subjektů, respektive při návrhu regulace zcela nových oblastí.

Úřad vlády ČR adresa: nábřeží Edvarda Beneše 4, Praha 1 Tel: , Výhled?  Možná metodická pomoc ze strany útvarů Sekce LRV ÚV pro nastavení procesů RIA v PČR  Zprostředkování zahraniční zkušenosti z členských zemí OECD i aktuálních debat nad problematikou provádění hodnocení dopadů i na úrovni EU mezi Evropskou komisí, Radou EU a Evropským parlamentem

Úřad vlády ČR adresa: nábřeží Edvarda Beneše 4, Praha 1 Tel: , Otázky do diskuse:  Jak zlepšit strukturu a prezentaci závěrečných zpráv RIA v rámci důvodových zpráv, aby byly aktivně využívány v Parlamentu jako součást přezkumu návrhu a jeho zdůvodnění ze strany zákonodárců?  Jaké jsou procesní možnosti, aby důvodová zpráva z hlediska hodnocení dopadů měla svou vypovídací hodnotu i pro projednávání a formulaci pozměňovacích návrhů a odrážela znalost dopadů pozměňovacích návrhů před finálním schvalováním?

Úřad vlády ČR adresa: nábřeží Edvarda Beneše 4, Praha 1 Tel: , Děkuji za pozornost! Aleš Pecka pov. vedoucí oddělení pro koordinaci procesu RIA, odbor hodnocení dopadů regulace, Úřad vlády Tel: Unit for Coordination of RIA Process, Government Legislative Council Section 24