Interní audit a finanční kontrola ve veřejné správě Pracovní setkání interních auditorů a pracovníků odpovědných za finanční kontrolu v obcích kraje Vysočina (nad 3 000 obyvatel) Jihlava 26. 6. 2003

Struktura Interní audit Vznik interního auditu obecně Externí – interní audit Moderní definice interního auditu Interní audit a finanční kontrola ve veřejné správě jako součást koncepce PIFC Finanční kontrola a zákon o finanční kontrole Působnost zákona Základní pojmy Problémová místa Interní audit v zákoně o finanční kontrole

I. Interní audit Vznik interního auditu obecně Externí – interní audit Moderní definice interního auditu Interní audit a finanční kontrola ve veřejné správě jako součást koncepce PIFC

Vývoj (geneze) úlohy interního auditu (obecně) Historie auditu je prastará a úzce souvisí s rozvojem účetnictví. Obě metody používali italští kupci a obchodníci pro evidování majetku, ochranu před zcizením, a to zejména na základě podvodů a omylů v nesprávné evidenci

Význam slova audit v latině: slyšení, poslouchání, dozvídání se (auditoři informovali ve starém Římě senát o výši státního majetku; vojenští soudci, členové vyššího soudního dvora – tedy vyšetřování různých událostí) v moderní angličtině: revize, kontrola účtů Lawrenc B. Sawyer: audit je v podstatě kritická analýza, která umožňuje ověřovat informace dodané podnikem a hodnotit operativní činnosti a systémy při jejich předávání

Rozvoj účetnictví  rozvoj auditu základ povinného auditu – ověření rozvahy již ke konci 19. století v Anglii (externě) rostoucí velikost podniků znamenala zvýšené riziko omylů a podvodů a vyžadovala, aby správnost účetnictví byla posuzována i interními pracovníky – auditory již před 2. světovou válkou vyvstala nutnost posunout službu interního auditu k zvláštnímu typu podpory řízení podniku

Institucionalizace interního auditu 1941 založen v New Yorku Institut interních auditorů od této doby stoupá význam i postavení interního auditu v rámci organizační struktury, své místo nachází vedle nejvyšší řídící úrovně s cílem: sloužit stále lépe vedení podniku jako nástroj pro dosažení efektivnosti řízení podniku toto postavení zaručuje internímu auditu nezávislost a zároveň ho vystavuje velké nedůvěře do ČR dorazil audit s 40letým zpožděním (ČIIA)

Tradiční definice auditu Interní audit je nezávislá vyhodnocovací funkce zřízená v organizaci pro zkoumání a vyhodnocování jejich činnosti jako služba organizaci hlavním cílem je napomáhat členům organizace při efektivním plnění jejich úkolů pro tento účel jim audit poskytuje analýzy, hodnocení, doporučení, konzultace a informace o posuzovaných činnostech podpora kontrolní činnosti v mezích rozumných nákladů

Moderní pojetí interního auditu Interní audit je nezávislá, objektivní, ujišťovací a konzultační činnost, zaměřená na přidanou hodnotu a zlepšení provozu organizace. Pomáhá organizaci dosáhnout její cíle tím, že zavádí systematický metodický přístup k hodnocení a zlepšení efektivnosti řízení rizik, řídících a kontrolních procesů

Co z toho plyne… nezávislost nikoli sledování, jak se druzí dopouštějí chyb, ale vnitřní přístup nikoli konfrontace, ale podpora nikoli náprava provedených chyb, ale účast

Co z toho dále plyne… objektivnost nutnost, vnitřní přístup založený na schopnostech ujištění interní auditor je profesionál, managementu předkládá názor na obecnou či specifickou složku řídícího systému

Co z toho ještě plyne… poradenství nestačí pouze změřit velikost mezery v systému, ale navrhnout, jak ji překlenout nebo příště předejít jejímu vzniku budováním řídícího kontrolního systému přidání hodnoty organizace existují proto, aby vytvářely hodnotu nebo užitek vlastníkům, klientům, ostatním toto pojetí zakládá účel jejich existence interní auditoři mohou ve formě konzultace, doporučení, auditorské zprávy nebo v jiných produktech poskytnout informace pro pochopení a zhodnocení rizika

Dále z definice plyne… řízení rizika, přispění k efektivnosti řízení a kontroly procesy „řízení rizika“ zavádí management, při těchto strategiích je interní auditor na straně konzultanta a „pomáhá“ řídící a kontrolní procesy pak mají zajišťovat, aby byla rizika v toleranci interní auditor monitoruje a vyhodnocuje vnitřní kontrolní systém a tak přispívá k efektivnosti řízení a kontroly

Počátky interního auditu a finanční kontroly ve veřejné správě Na cestě k rozšířené unii: Dokument o strategii a zpráva Evropské komise o pokroku, jehož na cestě k přistoupení dosáhly jednotlivé kandidátské země Kapitola 28: finanční kontrola

Co požadovala Evropská komise ? V oblasti finanční kontroly, kde sbližování legislativy ve většině zemí výrazně pokročilo, musí kandidáti své snahy zaměřit na zavedení adekvátních systémů interní kontroly a veřejných auditů. Aby bylo možné získat unijní prostředky, musí být zajištěn kvalitní systém jejich řízení a kontroly. Země musí posílit administrativní struktury na ochranu finančních zájmů Společenství…

Respektování koncepce PIFC veřejná vnitřní finanční kontrola finanční řízení (manažeři) a jejich kontrolní mechanismy systémy interního auditu (centralizované a decentralizované) centrální harmonizace standardů v praxi finanční řízení (manažéři) a jejich kontrolní mechanismy

A tak se „narodil“ zákon o finanční kontrole Zákon o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (Zákon o finanční kontrole č. 320/2001 Sb.) účinnost 1. ledna 2002 povinnost zavést systémy finanční kontroly podle zákona od 30. 6. 2002 novela zákona (123/2003 Sb.)

II. Finanční kontrola Působnost zákona Základní pojmy Problémová místa Interní audit v zákoně o finanční kontrole

Základní pojmy, se kterými zákon pracuje působnost zákona (vyloučena je kontrola vykonávaná NKÚ, dále přezkum hospodaření obcí, kontrola a. s. a o. p. s., k nimž stát plní funkci zakladatele a kontrola a. s., s. r. o. a o. p. s., k nimž plní funkci zakladatele ÚSC) orgán veřejné správy – ÚSC (obec, kraj), hl. město Praha, státní fondy, soudy, stát. zastupitelstva, příspěvkové organizace státu a ÚSC, VZP, Konsolidační agentura

Další základní pojmy z § 2 vedoucí orgánu veřejné správy – obecně statutární orgán (v obci starosta, v kraji ředitel KrÚ, v příspěvkové organizaci její ředitel) veřejné prostředky = veřejné finance, věci, majetková práva a jiné majetkové hodnoty, patřící osobě vymezené jako orgán veřejné správy operace (finanční a majetková) = postupy při nakládání s veřejnými prostředky, které mají svůj odraz v příslušných evidencích – účetní, operativní, pokladní). Má právní a finanční fázi

Další základní pojmy z § 2 hospodárnost = takové použití veřejných prostředků k zajištění stanovených úkolů, při kterých vynakládáme co nejnižší objem těchto prostředků (jde o náklady, vstupy, tj. pravidlo „dělat věci levně“) efektivnost = takové použití veřejných prostředků, při kterém se dosáhne co nejvýše možného rozsahu, kvality a přínosu plněných úkolů ve srovnání s objemem prostředků vynaložených na jejich plnění (jde o vztah mezi vstupy a výstupy, tj. pravidlo „dělat věci správnou cestou“) účelnost = takové použití veřejných prostředků, které zajistí optimální míru dosažení cílů při plnění stanovených úkolů. Znamená „dělání správných věcí“, jde o výstupy) operace (finanční a majetková) = postupy při nakládání s veřejnými prostředky, které mají svůj odraz v příslušných evidencích – účetní, operativní, pokladní). Má právní a finanční fázi

Vymezení systému finanční kontroly § 3 Finanční kontrola je součástí systému finančního řízení, které zabezpečuje hospodaření s veřejnými prostředky, skládá se z těchto podsystémů: systém finanční kontroly vykonávané kontrolními orgány vůči orgánům veřejné správy, žadatelům a příjemcům veřejné finanční podpory, tato kontrola je vždy vykonávaná na základě zákonného zmocnění (pověření), zákon pro ni používá legislativní zkratku veřejnosprávní kontrola

Vymezení systému finanční kontroly § 3 Finanční kontrola je součástí systému finančního řízení, které zabezpečuje hospodaření s veřejnými prostředky, skládá se z těchto podsystémů: systém finanční kontroly vykonávané podle mezinárodních smluv (smlouvy jsou publikovány ve Sbírce mezinárodních smluv) vnitřní kontrolní systém v orgánech veřejné správy

Vnitřní kontrolní systém v orgánu veřejné správy (v obci, příspěvkové organizaci…) je v souladu s požadavky Evropské komise rozdělen na dva podsystémy FM/C = finanční řízení a kontrola a interní audit

Vnitřní kontrolní systém v orgánu veřejné správy Systém finančního řízení a kontroly je v zákoně označován jako řídící kontrola. Zahrnuje kontrolu zajišťovanou odpovědnými vedoucími zaměstnanci jako součást vnitřního řízení orgánu veřejné správy. Řídící kontrola se uskutečňuje jako nepřetržitý proces, tj. při přípravě operací před jejich schválením (předběžná, ex ante), při průběžném sledování uskutečňovaných operací až do jejich konečného vypořádání a vyúčtování (průběžná kontrola) a následném prověření vybraných operací v rámci hodnocení dosažených výsledků a správnosti hospodaření (následná kontrola, ex post)

Vnitřní kontrolní systém v orgánu veřejné správy Systém interního auditu zahrnuje organizačně a funkčně nezávislé přezkoumávání a vyhodnocování přiměřenosti a účinnosti řídící kontroly, včetně prověřování vybraných operací

Cíle finanční kontroly - § 4 Zákon respektuje obecné cíle FK v souladu se zásadami obsaženými ve směrnici Mezinárodní organizace nejvyšších kontrolních institucí (INTOSAI) z roku 1992 Základní zaměření: posuzování výkonu veřejné správy (jak měřit výkon veřejné správy?)

Cíle finanční kontroly - § 4 Konkrétní zaměření – cíle: dodržování „zásady 3 E“ při výkonu veřejné správy dodržování zákonnosti při hospodaření s veřejnými prostředky ochrana veřejných prostředků zpravodajská povinnost ve vztahu k vedoucím orgánům veřejné správy

Odpovědnost vedoucího orgánu veřejné správy a jeho povinnosti - § 5 organizování finanční kontroly řízení finanční kontroly zajištění přiměřenosti a účinnosti finanční kontroly

Odpovědnost vedoucího orgánu veřejné správy a jeho povinnosti - § 5 rozvrhnout a zavést takový systém FK, který poskytne přiměřenou míru ujištění o tom, že budou plněny schválené záměry a cíle orgánu veřejné správy povinnost zajistit výkon finanční kontroly zaměstnanci, kteří disponují zákonem požadovanou způsobilostí (3 požadavky: kvalifikační předpoklady, bezúhonnost, nesmí hrozit střet zájmů) povinnost zavést nezávislý objektivní výkon finanční kontroly

Odpovědnost vedoucího orgánu veřejné správy a jeho povinnosti - § 5 povinnost stanovit vhodné, srozumitelné, přiměřené a konkrétní cíle finanční kontroly a zakomponovat je do hlavních cílů orgánů veřejné správy povinnost zajistit realizaci výsledků finanční kontroly = vyvozovat z výsledků kontrol systémová opatření ovlivňující celý systém finančního řízení a kontroly orgánu veřejné správy

Působnost kontrolních orgánů k výkonu veřejnosprávní kontroly § 7 a § 8 – Ministerstvo financí a správci kapitol státního rozpočtu a jejich působnost § 9 – působnost územních samosprávných celků: zajistit kontrolu svého hospodaření zajistit kontrolu hospodaření svých organizačních složek zajistit kontrolu hospodaření svých příspěvkových organizací (veřejnosprávní kontrola)

Veřejnosprávní kontrola – procesní pravidla § 12 Vyloučení střetu zájmů §§ 13, 14, 15 Pravidla pro výkon veřejnosprávní kontroly na místě § 16 Přizvané osoby §§ 17, 19, 20, 21 Pokuty za maření veřejnosprávní kontroly na místě § 18 Opatření k nápravě § 22 Podávání zpráv o výsledcích finančních kontrol

Finanční kontrola podle mezinárodních smluv řeší vztahy v kontrole nezávisle vykonávané kontrolními orgány mezinárodních organizací mezinárodním organizacím musí být na základě dohod umožněna kontrola nebo poskytnuta součinnost při prověřování poskytovaných prostředků EU, NATO atd.

Shrnutí základních pojmů

Interní audit podle zákona § 28 až 31 Z ustanovení § 25 odst. 1 a 2 zákona je vedoucí orgánu veřejné správy povinen zavést a udržovat vnitřní kontrolní systém, který zahrnuje kromě řídící kontrolu také interní audit Interní audit je nezávislé a objektivní přezkoumávání a vyhodnocování operací a vnitřního kontrolního systému orgánu veřejné správy

Interní audit podle zákona § 28 až 31 Interní audit zajišťuje organizační útvar zaměstnanec, pověřený výkonem interního auditu Základní požadavky na postavení IA přímé podřízení orgánu veřejné správy funkční nezávislost (na činnost, které audituje; vyloučit pravomoc a odpovědnost za auditovanou oblast) organizační oddělení od výkonných a řídících struktur

Interní audit podle zákona § 28 až 31 zákon připouští výjimku z povinnosti vytvořit interní audit: u subjektů, kde existuje malá pravděpodobnost výskytu nepřiměřených rizik při hospodaření s veřejnými prostředky + stupeň obtížnosti a struktura vnitřního řízení, povaha zajišťovaných úkolů u obcí, majících méně jak 15 000 obyvatel (jsou povinny zajistit funkci IA přijetím jiných dostatečných opatření – nejsou blíže specifikována)

Interní audit podle zákona § 28 až 31 plánování interního auditu střednědobý (3-5 let, aktualizovaný) východiska, stanovení auditorských oblastí, stanovení oblastí prioritního významu na základě analýzy rizik roční kapacitní východiska na jednotlivé akce, rozpis plánovaných auditorských akcí, rozpis metodické činnosti a ostatních aktivit

Interní audit podle zákona § 28 až 31 podávání zpráv: o svých zjištěních z provedených auditů s doporučením k přijetí opatření k nápravě, k předcházení nebo zmírnění rizik, ke zdokonalování kvality vnitřního kontrolního systému roční zprávu o činnosti interního auditu se zhodnocením úrovně vnitřního kontrolního systému

III. Vnitřní kontrolní systém v obci legislativa podněty kontrolní výbor vnitřní kontrolní systém opatření odpovědi  

III. Vnitřní kontrolní systém v obci Kontrola je součástí řízení – regulatorní funkce, preventivní funkce Dva podsystémy kontroly v obci – vnitřní a vnější Vnitřní kontrolní systém – samokontrola, kontrola vedoucím pracovníkem, kontrolní komise Vnější kontrola – přezkum hospodaření, dozor nad výkonem přenesené působnosti, dohled stavební, ekologický, hygienický, zdravotní, veterinární, krizový, bezpečnostní, protipožární apod. Vnější kontrola společenská – připomínky, podněty, petice

Kontrolní výbor zastupitelstva Zřízení je povinné podle zákona o obcích Vykonává svěřené činnosti vnitřní kontroly Kontroluje, jak všechny orgány obce dodržují právní předpisy, jak se plní usnesení rady a zastupitelstva Plní i další kontrolní úkoly podle pověření zastupitelstva

Zavedení vnitřního kontrolního systému Pracovní setkání interních auditorů a pracovníků odpovědných za finanční kontrolu v obcích kraje Vysočina Jihlava 26. 6. 2003

Úvod – základní pojmy Kontrola z angličtiny „CONTROL“ – ovládat, řídit, regulovat, dohlížet pojem teorie řízení – je nedílnou součástí řídícího procesu a zjišťuje, zda dosahované výsledky odpovídají výsledkům plánovaným

Druhy kontroly - obecně podle toho, kým je vykonávána vnitřní (uvnitř organizace vnější (prováděna zvenčí) podle toho, ve které fázi řídícího procesu je vykonávána: předběžná průběžná následná

Vnitřní kontrolní systém jde o kontrolní mechanismy v rámci (uvnitř) organizace stanovení pracovních postupů rozdělení funkcí – pravomocí a odpovědností nutnost zpětné vazby zabudování kontrolních mechanismů v rámci systému řízení do vnitřních předpisů, norem, postupů apod. tak, aby fungovaly automaticky a byla vytvořena zpětná vazba

Zásady při vytváření systému vnitřní kontroly koncepčnost a systematičnost (ne nahodilost či nárazovost) kontrolní činnosti stanovení konkrétních cílů objektivně a pravidelně zjišťovat a vyhodnocovat výsledky kontroly (rozbory, analýzy) pravidelně zveřejňovat výsledky kontrolní činnosti – upozorňovat ostatní na nedostatky využívat výsledky kontrolní činnosti v řídící práci

Legislativní úprava - zdroje Zákon č. 320/2001 Sb. a Vyhláška č. 64/2002 Sb. Zákon již novelizován (123/2003 Sb.), novelizace vyhlášky se připravuje Nejdůležitější odkazy § 1 – předmět úpravy § 2 – vymezení pojmů (orgán veřejné správy, veřejné finance, 3 E – hospodárnost, efektivnost, účelnost, operace)

Legislativní úprava–zákon č. 320/2001 Sb. § 3 – finanční kontrola systém finanční kontroly vykonávané kontrolními orgány systém finanční kontroly podle mezinárodních smluv vnitřní kontrolní systém v orgánech veřejné správy (§ 25 až § 31)

Vnitřní kontrolní systém podle zákona finanční kontrola zajišťovaná odpovědnými vedoucími zaměstnanci jako součást vnitřního řízení při přípravě operací před jejich schválením, při průběžném sledování operací až po jejich vypořádání interní audit jako organizační oddělení a nezávislé přezkoumání a vyhodnocování přiměřenosti a účinnosti řídící kontroly

Cíle finanční kontroly (VKS) dodržování právních předpisů a opatření přijatých OVS při hospodaření s veřejnými prostředky zajištění ochrany veřejných prostředků proti rizikům, nesrovnalostem a jiným nedostatkům, způsobených porušením právních předpisů, nehospodárným, neúčelným nebo neefektivním nakládáním s veřejnými prostředky nebo trestnou činností

Cíle finanční kontroly (VKS) - 2 včasné a spolehlivé informování vedoucích orgánů veřejné správy o nakládání s veřejnými prostředky, o prováděných operacích, o jejich účetním zpracování za účelem účinného usměrňování činnosti OVS v souladu se stanovenými úkoly hospodárný, efektivní, účelný výkon veřejné správy

Organizační zajištění kontrolní činnosti a působnost krajů § 5 – jednoznačná odpovědnost za organizování, řízení a zajištění přiměřenosti a účinnosti finanční kontroly leží na vedoucím orgánu veřejné správy základní povinnosti vedoucích OVS § 9 – působnost územních samosprávných celků jsou povinny vytvořit systém FK PO ve své působnosti a také ho prověřovat

Vnitřní kontrolní systém § 25 - § 31 (1) povinnosti vedoucího orgánu VS a vedoucích zaměstnanců při zavedení VKS = jaký má VKS být ? (2) co musí ke splnění odstavce 1 vedoucí orgánu VS a vedoucí zaměstnanci udělat ?

§ 25 povinnosti vedoucího orgánu VS zavést a udržovat VKS, který vytváří podmínky pro hospodárný, účelný a efektivní výkon veřejné správy je způsobilý včas zjišťovat, vyhodnocovat a minimalizovat provozní, finanční, právní a jiná rizika vznikající v souvislosti s plněním schválených záměrů a cílů zahrnuje postupy pro včasné podávání informací příslušným úrovním řízení o výskytu závažných nedostatků a o přijímaných a plněných opatření k jejich nápravě

Jak zabezpečit povinnosti z § 25 ? stanovit rozsah pravomocí a odpovědností vedoucích a ostatních zaměstnanců při nakládání s veřejnými prostředky zajistit oddělení pravomocí a odpovědností při přípravě, schvalování, provádění a kontrole operací (smlouvy, výběrová řízení, platby…) zajistit vedení potřebné dokumentace o operacích a kontrolách přijmout nezbytná opatření k ochraně veřejných prostředků zajistit hospodárné, účelné a efektivní využívání veřejných prostředků sledovat a zajišťovat plnění rozhodujících úkolů k dosažení schválených záměrů a cílů

Řídící kontrola (§ 26 - § 27) Předběžná kontrola – kontrola plánovaných a připravovaných operací příkazce operace správce rozpočtu hlavní účetní Průběžná a následná kontrola

I. Zavedení vnitřního kontrolního systému Vymezit působnost k výkonu finanční kontroly organizačním útvarům (vedoucím těchto útvarů) v organizačním řádu

I. Zavedení vnitřního kontrolního systému Zapracovat vedoucím zaměstnancům, případně ostatním zaměstnancům do pracovních náplní rozsah pravomoci a odpovědnosti v rámci finančního řízení a kontroly

I. Zavedení vnitřního kontrolního systému Zapracovat ustanovení zákona o finanční kontrole do „kontrolního řádu“ nebo do jiného vhodného vnitřního předpisu (např. Oběh a přezkušování účetních dokladů).

II. Zajištění řídící kontroly Určit „příkazce operace“ – nejčastěji jím je starosta, v případě příspěvkové organizace pak ředitel PO. Pokud se starosta nebo ředitel rozhodne delegovat tuto pravomoc na svého podřízeného, je třeba osobní jmenování. Tím se ovšem nezbavují obecné odpovědnosti za výkon finanční kontroly jako vedoucí orgánu veřejné správy podpisový vzor

II. Zajištění řídící kontroly Určit „správce rozpočtu“ – buď je jím vedoucí oddělení odpovědný za finance nebo jiný zaměstnanec, odpovědný za dodržování finančního rozpočtu/plánu v objemu i struktuře delegování opět písemně + podpisový vzor

II. Zajištění řídící kontroly Určit „hlavní účetní“ – buď je jím vedoucí útvaru odpovědný za účetnictví nebo jiný zaměstnanec k tomu pověřený delegování opět písemně + podpisový vzor sloučení správce rozpočtu a funkce hlavní účetní je výjimečně možné

II. Zajištění řídící kontroly vždy dodržovat zásadu „čtyř očí a dvou podpisů“ (možnost stanovit určité typy operací (co do objemu veřejných výdajů a druhu operace) a u nich předběžnou kontrolu na pozici „příkazce“ provádět souběžně s předběžnou kontrolou na pozici „správce“ a „účetní“) Průběžná kontrola Následná kontrola

III. Udržování vnitřního kontrolního systému Sledovat a vyhodnocovat výsledky finanční kontroly a při zjištění nedostatků neprodleně přijímat konkrétní opatření k nápravě, jakož i systémová opatření, která mají za cíl předcházet a včas odhalovat nesprávné operace a jejich příčiny Podávat zprávy o výsledcích finančních kontrol podle Vyhlášky č. 64/2002 Sb.

Děkuji za pozornost janouskova.e@kr-vysocina.cz