Srovnání meziobecní spolupráce v ČR a v evropských zemích Ing. Marek Jetmar, Ph.D., Ing. Jiří Hužera, SMO ČR Mezinárodní konference k meziobecní spolupráci 28.11.2013

Východiska meziobecní spolupráce Pestrost situace v evropském prostoru struktura osídlení, hustota, počet sídel, zvolený model výkonu veřejné správy, okruh služeb zajišťovaných, garantovaných obcemi, stupeň decentralizace úkolů na obce a míra samostatnosti rozhodování způsoby financování územní samosprávy.

Vývojové tendence Decentralizace úkolů ze strany státu, nárůst agendy vykonávané obcemi Zvýšené požadavky na znalosti zaměstnanců obcí - tlak na profesionalizaci výkonu správy Snaha o posílení ekonomické stability obcí, kumulace zdrojů pro financování důležitých rozvojových projektů Růst nákladů spojených se zajištěním služeb ze strany obcí různé formy meziobecní spolupráce Reakce: administrativní slučování, municipalizace - ztráta zájmu obyvatel účastnit se na rozvoji obce, snaha o kompenzaci x podpora meziobecní spolupráce, 1+1=3

Sídelní struktura v ČR 1.1. Vývoj sídelní struktury v období 1918-1989 Při založení Československa v roce 1918 existovalo obcí více než 11 tisíc a v podstatě stejná situace byla také v roce 1948. Poté však došlo k výrazné redukci počtu obcí, resp. k jejich násilnému administrativnímu slučování po vzoru vývoje v ostatních zemích. Tyto tendence se nejvýrazněji prosadily především v 70. a 80. letech. 1.2. Vývoj sídelní struktury po roce 1989 Sídelní struktura (resp. podíl nejmenších obcí) je přitom na území Česka diferencovaná, ovlivněná jak fyzicko-geografickými faktory, tak například důsledky historických změn.

Možnosti řešení rozdrobené sídelní struktury Možnosti řešení rozdrobené sídelní struktury – slučování nebo spolupráce? Obě varianty mají v Evropě své zastánce i příklady států, které se jednou z cest vydaly. Procesem slučování obcí prošly zejména skandinávské státy (např. Švédsko, Dánsko), státy s protestantskou tradicí, naopak státy se silnou lokální identitou jako Francie či Itálie se vydaly cestou spolupráce obcí. Oba koncepty našly také v Česku své zastánce. Např. Hampl a Müller volají spíše po slučování obcí, přičemž za hlavní argumenty označují principy ekonomické a organizační racionality. Druhým konceptem je možnost spolupráce obcí, což se v českých podmínkách jeví jako proces, který má větší naději na úspěšnou realizaci. Také české obce prostřednictvím Svazu měst a obcí České republiky dlouhodobě deklarují, že před slučováním obcí preferují spíše meziobecní spolupráci.

Možnosti řešení rozdrobené sídelní struktury Možnosti řešení rozdrobené sídelní struktury – slučování nebo spolupráce? Významným krokem, který zakotvil možnost obcí sdružovat se pro zajištění daného účelu, byla ratifikace Evropské charty místní správy v roce 1999. Klíčový je především čl. 10 Právo místních společenství na sdružování: 1. Místní společenství mají právo při výkonu svých pravomocí spolupracovat a v mezích zákona se k plnění úkolů společného zájmu sdružovat s jinými místními společenstvími.

Legislativní rámec meziobecní spolupráce Dobrovolné svazky obcí (dále také DSO) Zákon České národní rady č. 302/1992 Sb. již umožnil zakládat DSO (dle §§ 20a, 20b), ale DSO měl v tehdejší době taxativně vymezen okruh možných činností (např. školství, zdravotnictví, kultura apod.), Nový zákon č. 128/2000 Sb., o obcích přinesl pozitivní změnu v podobě rozšíření právní úpravy DSO, zejména z hlediska jejich smluvního základu. V zákonu o obcích je činnost DSO definována velmi široce, jako: „ochrana a prosazování společných zájmů“ a majetek vložený obcí do DSO zůstává i nadále ve vlastnictví obce. Jedná se o právnickou osobu veřejného práva, veřejnoprávní korporaci. Právní forma DSO, bez ohledu na to, jak jsou formálně pojmenovány, představuje vyhovující základ pro spolupráci v samostatné působnosti obcí, pokud nejde o povinné úkoly samospráv. Bylo by však možné uvažovat o dalším rozšíření právní úpravy smluvního základu této spolupráce.

Legislativní rámec meziobecní spolupráce Spolupráce obcí prostřednictvím institutu Okresního shromáždění Významnou formou, ve které se realizovaly meziobecní kontakty, se stala Okresní shromáždění. Tato instituce byla zřízena zákonem č. 321/92 Sb., Shromáždění kontrolovalo činnost okresního úřadu, schvalovalo a kontrolovalo jejich rozpočet a hospodaření, prosazovalo společné zájmy obcí u okresního úřadu a schvalovalo rozdělení dotací obcím. Názory na fungování Shromáždění se liší. Určitě sehrála pozitivní úlohu v období, kdy nebyla konstituována regionální samospráva. Odvozený charakter tohoto sboru, bez primární legitimity vzešlé z přímých voleb, odrážel nezájem o vytvoření plnohodnotné samosprávy na okresní (mikroregionální) úrovni. Šlo však o významný nástroj, který umožňoval obcím spolurozhodovat o rozvoji okresu a o rozdělení finančních zdrojů

Legislativní rámec meziobecní spolupráce Institut Společenství obcí Koncept ideově vycházel z existence podobných institucí v západní Evropě (jmenovitě Francie). V českém kontextu vycházel z pozitivních zkušeností s uzavíráním svazků obcí (mikroregionů) s cílem systémově posílit společné řešení hospodářského a sociálního rozvoje celého spádového mikroregionu tvořeného správním obvodem ORP. Společenství obcí mělo také zajišťovat pro své členské obce i výkon některých delegovaných přenesených působností. Společenství obcí mělo být samostatnou veřejnoprávní korporací založenou na dobrovolné dohodě obcí na základě uzavřené zakladatelské smlouvy.

Legislativní rámec meziobecní spolupráce Institut Společenství obcí Zákon měl stanovit podstatné náležitosti zakladatelské smlouvy, včetně stanovení rozsahu společného výkonu samostatných i přenesených působností obcí. Tento model vycházel z klasických principů meziobecní spolupráce, avšak předpokládalo se, že jde o spolupráci vyžadovanou zákonem. Vycházelo se z teze, že dobrovolnost spolupráce nevylučuje zákonnou úpravu jejího územního, kompetenčního a organizačního základu.

Spolupráce obcí s dalšími subjekty Obce mohou spolupracovat s dalšími subjekty i na základě dalších ustanovení soukromého práva. Obecné ustanovení občanského práva je možné využít při sdružování s dalšími subjekty (§ 47, zákon č. 128/2000 Sb., o obcích ). Zákon umožňuje spolupráci rovněž formou účasti územní samosprávy v právnické osobě založené dle obchodního práva (obchodní společnosti, družstva), je možné zakládat, účastnit se na činnosti různých forem neziskových organizací (pro účely spolupráce a koordinace aktivit bývá využívána zvláště forma obecně prospěšné společnosti). Příkladem je zakládání místních akčních skupin (MAS),které mají často charakter o.p.s. Vedle zástupců veřejné správy (především obcí), se na činnosti podílejí další aktéři – představitelé občanské společnosti (občanská sdružení), environmentálně a sociálně zaměřené nestátní neziskové organizace (NNO), představitelé místní podnikatelské sféry, zájmové svazy apod.

Meziobecní spolupráce v Evropě Motto: Úroveň a intenzita meziobecní spolupráce je do značné míry předurčena systémem organizace výkonu veřejné správy v území

Organizační struktura výkonu veřejné správy v území (modelové porovnání ) Německý model Bavorsko samosprávný kraj vládní kraj krajské shromáždění , krajský výbor , předseda vlád.presidium –vládní president působnost útvary – působnost – ve vlastní působnosti -všeobecná správa –právní dohled vytváření veřejných zařízení potřebných k hospodářskému - hospodářství a doprava sociálnímu a kulturnímu prospěchu výstavba, investice –hospodářské - bytová výstavba -v přenesené působnosti- přijímání opatření - silnice a mosty ( dle přísluš. zákonů ) -školství a vzdělávání obyvatel , v oblasti - sociální podpory - sociální oblast, zdravotnictví - péče o mládež veterinární záležitosti - péče o oběti války - zemědělství, územní rozvoj a ochrana životního prostředí okresní úřad –landrat ( zemský rada ) okresní shromáždění působnost v oblastech : -hlavní správa-organizační záležitosti - komunální záležitosti , školy a kultura - dozor nad činností obcí, obecní finance, - sociální zabezpečení a péče o mládež, poskytování sociální podpory - )

Organizační struktura výkonu veřejné správy v území (modelové porovnání ) Francouzský model Region Prefektura v sídle regionu rada – 4 základní sbory –zaměstnavatelé působnost pro odbory - dotační politika na úseku poskytovatelé veřejných služeb zaměstnanosti,školství odborní experti zdravotnictví působnost – oblast školství,kultury ,sportu - čerpání dotací ze strukturálních oblast uspořádání území –doprava .. fondů EU oblast hospodářské pomoci - koordinace plánů rozvoje departement Prefektura - prefekt zastupitelstvo ,předseda prefektura – obrana a civilní bezpečnost policie- udržování veřejného pořádku působnost : sociální zabezpečení dozorová činnost nad samosprávou infrastruktura školství životní prostředí hospodářský a sociální rozvoj střední školství, kultura výkon státního dohledu a kontroly v různých oblastech

Organizační struktura výkonu veřejné správy v území (modelové porovnání ) Slovenský model ministerstva samosprávný kraj krajský úřad – přednosta zemědělství zastupitelstvo- předseda kompetence –odbor všeobecné vnitřní správy dopravy - státní občanství a matriky výstavby a působnost v oblastech: - územní a správní uspořádání regionálního rozvoje - - organizačně-správních ve vztahu k obcím školství, práce - sociálních věcí --zdravotnictví - živnostenské podnikání sociálních věcí - dopravy a komunikací - odbor krizového řízení a rodiny - -- - školství a kultury - odbor finanční - regionálního rozvoje, - územního plánu a cestovního obvodní úřad –přednosta ruchu -odbor všeobecné vnitřní správy agenda volební a správní orgány - odbor živnostenského podnikání specializované agenda registrace a kontroly místní - odbor krizového řízení státní správy - útvar vnitřních věcí

Spolupráce obcí jako cesta k efektivnímu výkonu veřejné správy v území Obce (obecní samosprávy) plní své úkoly –tedy provádějí výkon veřejné správy pro své občany a na svém správním území budˇ sami (i prostřednictví svých organizací) a nebo ve spolupráci s ostatními obcemi i jinými právnickými,fyzickými osobami či jinými subjekty. V následujících tabulkách je zpracován přehled možných forem této spolupráce v posuzovaných evropských zemích.

Spolupráce obcí jako cesta k efektivnímu výkonu veřejné správy v území Francouzský model 1.technická spolupráce mezi obcemi – zájmová sdružení obcí jednoúčelová řešení problematiky zásobování vodou, nakládání s víceúčelová odpady, veřejná doprava, údržba komunikací, - smíšená zájmová sdružení - uzavřená smíšená sdružení –skládají se výhradně z obcí a veřejno- právních institucí pro meziobecní spolupráci obcí - otevřená smíšená sdružení –skládají se ze samosprávných celků ( regiony, departmenty ,obce), veřejných institucí pro meziobecní spolupráci, organizací obchodně poradního charakteru ( obchodní, živnostenské,agrární komory) 2. projektová spolupráce (federativní forma s vlastními místními daněmi) EPCI - Společenství obcí – pro venkovské oblasti - mezi povinné působnosti patří některá   působností v oblasti hospodářského rozvoje, uspořádání svého území a jedna z následujících: životní prostředí,bydlení,silniční správa, kulturní, školská a sportovní vybavenost - Společenství aglomerace- pro okolí větších měst , počet obyvatel nad 50 tis. mezi povinné působnosti patří hospodářský rozvoj,územní plánování, bytová problematika, městská politika (městská smlouva,místní dohoda o bezpečnosti), vytváření a správa silniční sítě, ochrana životního prostředí , nakládání s odpadem , zásobování pitnou vodou   - Společenství měst- velké aglomerace regionálního charakteru , počet obyvatel nad 500 tis.- velká města a souměstí , vysoká urbanizace území , značný rozsah povinných působností

Spolupráce obcí jako cesta k efektivnímu výkonu veřejné správy v území Německý model 1.Podle zákona o meziobecní spolupráci Obecní pracovní společenství – nevzniká nová právní subjektivita, jedná se o veřejnoprávní smlouvu cílem je koordinace poradenských,plánovacích a slaďovacích společných záležitosti  Účelová dohoda - má charakter společné dohody o přechodu úkolů na zúčastněný subjekt , ale nemá pravomocí k rozhodování - dohoda o přenosu plnění úkolu včetně rozhodovací pravomoce, dohoda o společném využívání nějakého zařízení   Účelový svaz - nejdůležitější forma obecní spolupráce, je veřejnoprávní korporací , členy mohou být: obce, okresy, kraje , korporace, instituce a nadace veřejného práva i fyzické a právnické osoby. Účelový svaz spra vuje jemu předané záležitosti v rámci zákona na vlastní zodpovědnost Další typy účelových svazů   Správní společenství (Bavorsko) , Správní svazek (Sasko) 2. Jiné formy spolupráce -zakládání právnických osob ( a.s., s r. o . případně i obecně prospěš-ných společností ) obcemi, samosprávnými okresy a kraji a nebo kapitálová účast těchto veřejných korporací v podnicích soukromého práva

Spolupráce obcí jako cesta k efektivnímu výkonu veřejné správy v území Slovenský model formy a zásady spolupráce obcí – na základě smlouvy uzavřené na plnění konkrétního úkolu - smlouva se uzavírá na dobu určitou či neurčitou, musí mít všechny právní náležitosti a nemůže vést k založení právnické osoby - na základě smlouvy o sdružení obcí sdružení obcí je právnickou osobou ,předmětem činnosti sdružení je plnění úkolů v oblasti sociálních věcí, životního prostředí, dopravy, cestovního ruchu, školství a kultury , apod. - založením právnické osoby dle obchodního zákoníku Specifickým příkladem smlouvy uzavřené na plnění konkrétního úkolu je smlouva na zřízení společného obecního úřadu. Tyto lze zřídit jak na výkon originálních působností, tak na zabezpečení přeneseného výkonu státní správy. Zřízením společného úřadu nedochází k omezení práv smluvních obcí, neboť tento úřad není oprávněný vydávat rozhodnutí, jen připravuje odborný návrh rozhodnutí dané obce, který vydává příslušný starosta obce .  

Spolupráce obcí jako cesta k efektivnímu výkonu veřejné správy v území Obecně lze konstatovat, že : legislativně-právní podmínky umožňují obecním samosprávám zakládat právnické osoby (či kapitálově vstupovat do podniků soukromého práva) pro plnění svých úkolů. problematika meziobecní spolupráce je právně ošetřena minimálně v zákonu o obcích (příkladem je Slovensko ), u Saska a Bavorska je to zákon o spolupráci obcí a v případě Francie se jedná o řadu zákonů regulujících vytváření různých typů společenství obcí. forma sdružení obecních samospráv k společnému zajištění výkonu veřejné správy na daném území má buď volnější formu – např. smlouva na zřízení společného obecního úřadu (viz Slovensko), nebo se jedná o typ účelového svazu – Správní společenství (Bavorsko), Správní svazek (Sasko), kdy obce zakládají veřejnoprávní subjekt a na ten delegují plnění některých svých úkolů. Obce zůstávají nositeli svých práv a povinností a samy přijímají rozhodnutí. Francouzské pojetí vytváření různých typů společenství obcí k plnění úkolů obcí v samostatné působnosti představuje způsob jak vytvořit systémové podmínky pro řádný výkon veřejné správy obecními samosprávami, aniž by bylo nezbytné provádět integraci obcí . Zde zákon ukládá obcím (podle typu společenství) rozsah povinného sdružení působností (úkolů) obcí, které obce ze zákona převádějí na dané společenství.

Pojďme společně podpořit rozvoj meziobecní spolupráce v ČR ! www.obcesobe.cz