Hodnocení dopadu regulace (RIA) JUDr. František Vavera, Ph.D.  

RIA - úvod anglicky Regulatory Impact Assessment RIA je jedním z důležitých nástrojů pro zvyšování kvality regulace. RIA zahrnuje soustavu analytických metod směřujících k systematickému hodnocení negativních a pozitivních dopadů navrhovaných či existujících právních předpisů v oblasti hospodářské, sociální a environmentální. Hodnoceny mohou být rovněž dopady na různé ekonomické a sociální skupiny.

RIA - úvod RIA je soustava metod směřujících k systematickému zhodnocení negativních nebo pozitivních dopadů variant navrhovaných (ex ante) či existujících (ex post) regulací. Proces hodnocení dopadů regulace nenahrazuje politické rozhodování, pouze vytváří předpoklady pro jeho kultivaci.

RIA - úvod Smyslem hodnocení dopadů není pouze číselné vyjádření dopadů, ale především diskuze která je vedena při hledání různých variant řešení a to včetně řešení problému jiným způsobem než přijetím nové regulace. Důležité je vždy stanovit cíl a výsledky, kterých chceme dosáhnout. V závěru posuzování různých variant je vybráno takové řešení, které naplňuje stanovený cíl a jeho přínosy převyšují náklady.

RIA - úvod Teprve na základě této analýzy a nalezení nejhodnějšího způsobu řešení je připraven návrh právního předpisu. Dojde tak k zamezení zbytečného vynakládání prostředků na neefektivní řešení.

RIA - úvod Nový přístup ke tvorbě návrhů právních předpisů na úrovni vlády by z tohoto důvodu měl přispět ke kvalitnějšímu právnímu prostředí v České republice zejména tím, že –vláda nebude přijímat návrhy právních předpisů, které zbytečně zatěžují jednotlivé společenské skupiny, aniž by přínosy převažovaly nad zátěží z nich plynoucí.

RIA - úvod Studie provedené v zahraničí ukazují, že dochází rovněž k podpoře hospodářského růstu a zlepšení výkonnosti ekonomiky, jelikož uspořené prostředky mohou být investovány efektivněji. V neposlední řadě se očekává, že vláda získá kvalitnější podklady pro své rozhodování a dojde tím k minimalizaci neočekávaných dopadů navrhovaných právních předpisů.

RIA - úvod Pro jednotný postup při hodnocení dopadů byly vytvořeny Obecné zásady pro hodnocení dopadů regulace, schválené usnesením vlády č. 877/2007. RIA má být zdrojem srozumitelně podávaných informací, měla by se vyhýbat technickým pojmům, které jsou pro neodbornou veřejnost nesrozumitelné. Měla by tak tvořit pouze podklad pro rozhodnutí, které však zůstává na politicích.

RIA - úvod Implementace procesu RIA do legislativního procesu vyžaduje silnou politickou podporu na překonání byrokratické strnulosti. Kvalitně provedené hodnocení dopadů regulace je jasné, stručné a přiměřené povaze problému, který se snaží hodnotit, používá srozumitelný jazyk, vyhýbá se technickým pojmům pro neodbornou veřejnost nesrozumitelným a používá nejlepší informace dostupné v době zpracovávání.

RIA - úvod Je samostatným dokumentem, který dokáže problém jasně vysvětlit, nastínit možné alternativy k přijetí regulace bez potřeby odkazovat se na další dokumenty. Závěrečná zpráva z hodnocení dopadů je první kapitolou důvodové zprávy k právním předpisům.

Postup při vytváření RIA Kroky v rámci provádění RIA jsou následující: –definice problému; –identifikace, pochopení a popis problému a dotčených skupin, zdůvodnění potřeby konat; –navržení variant řešení, variant politik včetně uvažování varianty nulové;

Postup při vytváření RIA –zhodnocení možných dopadů navrhovaných řešení, konzultace jako součást procesu vyhodnocení nákladů a přínosů, výběr varianty; –kontrola; –rozhodnutí; –implementace, vynucování (stanovení sankcí, nápravných opatření apod.) a periodický přezkum účinnosti (smysluplnosti nové právní úpravy).

Počátky RIA v České republice Základním krokem k implementaci procesu RIA v České republice bylo vydání doporučení OECD ke zkvalitnění vládní regulace. Naplňování tohoto doporučení se stalo hlavním obsahem usnesení vlády ČR ze dne 27.září 2000 č Toto usnesení uložilo zpracovat do 31. prosince 2000 v rámci reformy ústřední státní správy návrh způsobu zajištění administrativních kapacit pro analýzu dopadů a kontrolu kvality regulace.

Počátky RIA v České republice Usnesením vlády ze dne 25. června 2001 č. 650 byla vzata na vědomí Analýza doporučení OECD pro další postup regulatorní reformy v ČR. Následovala úprava Legislativních pravidel vlády. Dne 17. března 2004 přijala vláda svým usnesením č. 237 materiál „Postup a hlavní směry reformy a modernizace ústřední státní správy, obsahující vyřešení gesce a organizačního uspořádání“, který obsahuje mimo jiné projekt „Reforma regulace“.

Počátky RIA v České republice Na závěr celého procesu vláda usnesením č. 420 ze dne 13. dubna 2005 schválila postup začlenění metody pro hodnocení dopadu regulace na podnikatelské prostředí do procesu přípravy regulace (RIA).

Počátky RIA v České republice Následný proces implementace hodnocení dopadů regulace v ČR prochází několika etapami: V první fázi končící rokem 2006 došlo ke schválení návrhu Směrnice pro hodnocení dopadů regulace. V tomto období jsou již vybrané právní předpisy připravovány v souladu s návrhem této směrnice.

Počátky RIA v České republice V průběhu druhé fáze byly schváleny Obecné zásady pro hodnocení dopadů regulace (RIA), usnesením vlády č. 877/2007 dochází k zavedení povinnosti provádět hodnocení dopadů metodou RIA od , u některých vybraných již platných právních norem jsou vyhodnocovány dopady. Třetí etapa měla zahrnovat přehodnocení funkčnosti systému hodnocení dopadů regulace k a jeho případnou úpravu.

Počátky RIA v České republice V rámci čtvrté fáze bude zvažováno rozšíření aplikace metody RIA i na zákony vzešlé z poslanecké iniciativy, popřípadě na pozměňovací návrhy překládané členy Parlamentu v průběhu projednávání zákona. Povinnost zpracovat RIA se vztahuje na všechny návrhy právních předpisů připravované na úrovni ústřední státní správy. Platí rovněž pro implementaci předpisů ES/EU. Nová koncepce – nová pravidla (zapojení CIA)

Počátky RIA v České republice Výjimku tvoří pouze zvláštní případy stanovené: – legislativními pravidly vlády, právní předpisy, jejichž obsahem jsou pouze změny technického charakteru, které nemají dopad na věcnou stránku právního předpisu, –dále obecné procesní předpisy (správní řád, občanský soudní řád, trestní řád apod.), –krizové situace a naléhavé případy, kdy hrozí citelné ekonomické či jiné ztráty (v tomto případě je však požadováno schválení Grémiem – viz níže).

Institucionální zabezpečení RIA Proces hodnocení dopadů regulace je institucionálně zabezpečen na několika úrovních (podle současné úpravy). –Ústřední správní úřady nesou odpovědnost za provádění RIA a kvalitu zpracování závěrečné zprávy RIA, soulad závěrečné zprávy RIA a návrhu právního předpisu či zveřejňování všech provedených RIA na webových stránkách.

Institucionální zabezpečení RIA –Grémium pro regulační reformu a efektivní veřejnou správu zaujímá stanoviska k legislativním návrhům z hlediska zhodnocení jejich dopadu, včetně způsobované byrokratické zátěže a schvaluje výjimky z provedení RIA. –Ministerstvo vnitra poskytuje metodickou pomoc při provádění RIA a administrativně a organizačně zajišťuje činnost Grémia.

Institucionální zabezpečení RIA –Ostatní subjekty se mohou procesu RIA účastnit v rámci konzultací. Konzultace by měly probíhat již v průběhu zpracovávání malé, poté i velké RIA. V případě velké RIA pak musí být uskutečněny závěrečné veřejné konzultace, kdy musí být dokument zveřejněn minimálně po dobu 4 týdnů na webových stránkách úřadu.

Institucionální zabezpečení RIA Připomínkové řízení lze také chápat jako zvláštní formu konzultací. V závěrečné fázi musí být návrh právního předpisu zveřejněn na Portálu veřejné správy (v souladu s legislativními pravidly vlády) s možností pro veřejnost se k návrhu jako celku, včetně závěrečné zprávy RIA, vyjádřit.

Institucionální zabezpečení RIA Dále byl vytvořen Výbor pro kontrolu kvality hodnocení dopadu regulace, který kontroluje úplnost a správnost hodnocení dopadu legislativních návrhů předkládaných vládě v souladu s Obecnými zásadami. Výbor má své stránky na webu Ministerstva vnitra. Například za rok 2008 výbor přijal 143 stanovisek.

Vzdělávání v RIA v ČR Zpracovatelé RIA z jednotlivých ústředních orgánů státní správy jsou ve zpracování RIA školeni ve spolupráci s externími odborníky Institutem státní správy Ministerstva vnitra. Doposud bylo proškoleno přes 400 státních úředníků z legislativních i věcných odborů.

Obecné zásady Obecné zásady jsou koncipovány jako popis po sobě jdoucích kroků, které musí být učiněny v rámci hodnocení dopadů. Obecné zásady definují obecný postup, jehož jednotlivé kroky budou postupně a podle potřeby upřesňovány zpracováváním "příruček" pro vyhodnocování jednotlivých typů dopadů nebo pro využívání analytických metod včetně příkladů.

Obecné zásady V současné době je již zpracováno: –Metodika pro určování velikosti a původu administrativní zátěže podnikatelů verze 1.2 –Metodika pro stanovení plánovaných nákladů na výkon státní správy. Součástí Obecných zásad jsou rovněž procesní pravidla pro provádění hodnocení dopadů regulace.

Obecné zásady Pro hodnocení dopadů je stanoven dvoustupňový proces. RIA bude uplatňována –ve zkrácené podobě (malá RIA), –nebo v případě očekávaných rozsáhlých dopadů či ohrožení realizace některé státem podporované politiky bude provedena hlubší analýza (velká RIA). –řeší se zavedení tzv. nulté RIA (nová koncepce)

Obecné zásady Současně jsou stanoveny některé výjimky, kdy se RIA neprovádí vůbec nebo kdy se provádí pouze malá RIA, ačkoliv by dle stanových kritérií měla být provedena velká RIA (např. v případě valorizace důchodů, stanovení výše sociálních dávek kdy nedojde ke změně jejich struktury). Jednodušší mechanismus pro provádění RIA byl zvolen rovněž pro implementaci legislativních aktů ES.

Obecné zásady Cílem tohoto přístupu je minimalizovat zátěž rezortů při zpracovávání RIA. Z důvodu zajištění jednotné struktury jsou v příloze obecných zásad uvedeny šablony pro zpracování Závěrečné zprávy RIA. Závěrečná zpráva RIA bude vždy součástí věcného záměru zákona nebo obecné části důvodové zprávy zákona nebo odůvodnění nařízení vlády či vyhlášky.

Obecné zásady Obecné zásady budou přezkoumány z pohledu jejich účinnosti a efektivnosti celého procesu RIA do konce roku 2008 a tato zpráva bude předložena vládě. Vláda na svém jednání dne 16. září 2009 vzala na vědomí Zprávu o účinnosti Obecných zásad pro hodnocení dopadů regulace v roce 2008.

Poznatky z praxe RIA Největší nedostatky při hodnocení dopadů regulace se objevují: –při formulování variant řešení; –identifikaci jejich nákladů a přínosů a jejich vyhodnocení; Celkový podíl výjimek zpracování RIA (mimo výjimek časových) je 38 %, z toho 77 % tvoří technické výjimky, které se uplatňují nejčastěji u vyhlášek.

Poznatky z praxe RIA Podíl tzv. časových výjimek v roce 2008 výrazně poklesl. Tzv. velká RIA je používána nejčastěji při přípravě zákonů. Je vytvořen systém pro hodnocení kvality závěrečných zpráv hodnocení dopadů regulace. V průběhu roku 2008 byly získány příklady dobré praxe RIA, které se mohou stát inspirací pro další zpracovatele.

Poznatky z praxe RIA Příklady dobré praxe se častěji objevují u resortů, které zpracovávají více návrhů právních předpisů a mají specializovaný útvar pro RIA. Příklady dobré praxe jsou podporovány dobrou spoluprací mezi věcnými a legislativními odbory.

Poznatky z praxe RIA Proces RIA není převážně samostatně plánován a podléhá termínům stanoveným v plánu legislativních prací. Pouze menší část úřadů má vytvořen specializovaný útvar pro hodnocení dopadů regulace a vnitřní směrnici upravující hodnocení dopadů regulace. RIA je obvykle zpracovávána v minitýmech, které jdou napříč věcně příslušnými odbory.

SWOT analýza RIA Silné stránky –Ze strany odpovědných, věcně příslušných útvarů jednotlivých úřadů je proces RIA považován za užitečný a potřebný –Na většině úřadů je proces RIA respektován –Je vytvořen ustálený systém vzdělávání.

SWOT analýza RIA Slabé stránky –Způsob zpracovávání variant řešení a vyhodnocování jejich dopadů. –Proces RIA není samostatně plánován a podléhá termínům stanoveným plánem legislativních prací, který obvykle nezohledňuje specifika tohoto procesu. –Existuje část zaměstnanců ústředních správních úřadů, která proces hodnocení dopadů regulace aktivně nepodporuje.

Doporučení RIA Zvýšit kvalitu zpracovávaných variant řešení podle věcného obsahu problému. Proces RIA plánovat samostatně tak, aby předcházel zpracování návrhu právního předpisu a plně jej zohledňovat v plánu legislativních prací. Více se soustředit na návrhy právních předpisů zásadní povahy.

Doporučení RIA Hodnocení dopadů zpracovávat také pro základní koncepce a strategie předkládané vládě ke schválení. Proces RIA využívat již při formulování národních pozic k připravované evropské legislativě.

Děkuji za pozornost