Klíčová otázka č. 5: Jakou roli by měli hrát různí aktéři (veřejná správa na všech úrovních, poskytovatelé služeb, volení představitelé, sdělovací prostředky a lidé bez domova) k dosažení synergie? Horizontální koordinace ústředních orgánů státní správy v řešení problematiky bezdomovectví Lenka Laubová 26. – 27. listopadu 2014

1 Bezdomovectví jako multifaktoriální problematika s dopady do mnoha agend Propad do bezdomovectví téměř nikdy nemá jednu příčinu, důvody pro vznik bezdomovectví jsou velmi individuální, v čase proměnlivé. Bezdomovectví jako závažná forma sociálního vyloučení představuje kontinuální společenský fenomén, jehož účinné řešení si vyžaduje komplexní přístup. (viz „Koncepce prevence a řešení problematiky bezdomovectví v České republice do roku 2020“, usnesení vlády ze dne 28. srpna 2013 č. 666) Zákon č.2/1969 Sb. ve znění pozdějších předpisů, o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, tzv. „kompetenční zákon“: V ČR spadá oblast prevence a řešení bezdomovectví do působnosti několika resortů (MPSV, MMR, MZ, MV, MSP, MF, MŠMT, MPO, MK, Úřad vlády – Agentura pro SZ); organizační uspořádání ministerstev není stejné: člení se na sekce/divize/úseky, které zahrnují odbory členěné dále na oddělení, popř. samostatná oddělení. Ve velkých ministerstvech najdeme až pět řídících stupňů (ministr - náměstek - sekční/vrchní ředitel - vedoucí/ředitel odboru - vedoucí oddělení); působnost jednotlivých ministerstev je striktně vymezena - v dosavadním pojetí kompetenční zákon sotva opodstatněn.

2 Horizontální koordinace činností centrální státní správy Hlavním úkolem ústřední státní správy je tvorba koncepčních a strategických řešení. Celkový nárůst složitosti i počtu činností státní správy - klíčovým prvkem pro dosažení efektivního výkonu je koordinace státní správy. Základem efektivního fungování ústřední státní správy je horizontální koordinace. Kvalita výstupů ústřední státní správy závisí nejen na odbornosti jednotlivých resortů, ale také na vzájemné provázanosti (komunikaci). Činnost ministerstev řídí, kontroluje a sjednocuje vláda České republiky (kompetenční zákon, odst. 1 § 28). Témata jako metody řízení, hodnocení kvality, měření efektivnosti, rozvoj řízení lidských zdrojů a další metody známé z řízení velkých subjektů v privátním sektoru byly a ještě i dnes jsou často ve veřejné správě tabuizovány.

3 Koordinace při přípravě „Koncepce prevence a řešení problematiky bezdomovectví v České republice do roku 2020“ 1. pol. 2012: externí skupinou nezávislých odborníků vypracován „Souhrnný materiál pro tvorbu Koncepce práce s bezdomovci v ČR na období do roku 2020“ (projekt z ESF) - jasně daný rozpočet a časový rámec, jasné role expertů a jejich spolupráce, finanční ohodnocení expertů. 2. pol. 2012: Oddělení politiky sociálního začleňování MPSV pověřeno přípravou Koncepce (úkol vláda): -fakticky 2 osoby, ne na plný úvazek, ale vedle veškeré další agendy z oblasti sociálního začleňování a boje s chudobou; -zapojení Komise pro sociální začleňování - „stálý poradní, iniciativní a koordinační orgánem ministra práce a sociálních věcí v oblasti sociální politiky se zaměřením na boj proti chudobě a sociálnímu vyloučení“ + Expertní skupina pro řešení problematiky bezdomovectví; -žádný rozpočet; -měření efektivnosti + spolupráce: Meziresortní pracovní skupina... Pozitivní faktory: kvalitně zpracovaný analytický podklad (Souhrnný materiál) a dobrovolné zapojení motivovaných osob, které se problematice bezdomovectví dlouhodobě věnují.

4 Hlavní bariéry v horizontální spolupráci ústředních orgánů státní správy a)Neexistence dobře pracujícího vrcholného koordinačního centra (nesoulad či dokonce protichůdnost jednotlivých resortních návrhů a politik); b)Důraz na vertikální struktury řízení a komunikace prostřednictvím resortů, přičemž kompetence jsou vymezeny značně neurčitě; c)Přílišný vertikální charakter řízení ministerstev způsobuje zaměření na cíle svého úseku a ne na celkové cíle politik. d)Kde je zřejmý průřezový charakter závažného společenského problému, ustavovány komise - poradní orgány vlády bez větších možností ovlivnit fungování jednotlivých resortů. Nízký status, činnost v nich není respektována jako rovnocenná činnostem vyžadovaným po vertikální linii řízení; e)Průřezová (a široká) agenda sociálního začleňování a bezdomovectví - začleněna do vertikální struktury organizace i řízení MPSV („vedle“ dalších odborů). f)Pochybnosti některých úředníků a tvůrců politik o tom, zda je vhodné a nutné se řešením bezdomovectví zabývat.

5 Možnosti eliminace výše uvedených bariér „Jakkoli je významná role privátní sféry, občanské společnosti, různých úrovní místní vlády a tvůrčích intelektuálů, centrální vláda musí nevyhnutelně hrát zásadní úlohu v procesu formování budoucnosti... Proto jsou vysoce kvalitní kapacity zabývající se budoucím vývojem zásadní součástí centrálních vlád a jednou z podmínek jejich schopnosti dobře vládnout.“ a)Koordinační model Úřadu vlády: -vytvoření kapacit pro strategické plánování a koordinaci politik v rámci úřadu vlády; provozní agendy zajišťovat tzv. agentury; -současně eliminace pracovních a poradních orgánů vlády, resp. jejich nahrazení principiálním zlepšením meziresortní spolupráce jako takové; -model tzv. zrcadlových ministerstev: 10 – 12 odborníků se širším rozhledem, nepolitičtí, monitorování práce jednotlivých ministerstev (účast na jednáních, širší pohled vládních priorit). Setkávání -> sektorová koordinace; -OECD doporučení: 4 podskupiny – evropská integrace, hospodářská politika, sociální politika, zahraniční a bezpečnostní politika.

5 Možnosti eliminace výše uvedených bariér II. b) Příprava průřezové strategie v oblasti sociálního začleňování: Příklad: příprava skotské legislativy sociálního bydlení: -3 administrativní pracovníci ze státní správy na plný úvazek koordinovali skupinu, jejíž členové pracovali převážně dobrovolně; -během 2 let své činnosti nechala skupina vypracovat 13 akademických výzkumů (tematicky zaměřené studie a rešerše); -skupina dále vypracovala celkem 59 doporučení, z nichž se značná část promítla do legislativy.

5 Možnosti eliminace výše uvedených bariér III. c) Implementace moderních metod řízení ověřených úspěšně v privátním sektoru: Příklad: maticová organizace řízení: -řízení neprobíhá výhradně „shora dolů“ a podle agend, ale podle podoby úlohy – projektu; -projekt je uceleně připraven, včetně prostředků na jeho realizaci, a takto také projednán vedením; -projektový tým zahrnuje všechny agendy nutné pro řešení daného projektu; -po dobu působení v projektu je daný pracovník či útvar podřízen věcně vedoucímu projektu; -podstatná část příjmu pracovníka je vázána na výsledky projektu; Pozitiva: komplexní řešení, rychlá reakci na změny, uplatnění tvořivého přístupu, přímá spolupráce mezi oddělenými agendami a pracovníky na celostním řešení. Nevýhody: Operativní agenda pracovníků průřezových agend je značná – nízká kapacita pro zapojení do dalších projektů (personální posílení v průřezových agendách je bezpodmínečně nutné). Nedorozumění mezi „dvojitým“ řízením, problémy spojené s utvářením nových týmů, s vedením týmů, s ochotou ke spolupráci (časem se zmenšují).

5 Možnosti eliminace výše uvedených bariér IV. Příklad maticové struktury s projektovým řízením: Agenda a, odbor Agenda b, odbor Agenda c, odbor Agenda d, odbor Agenda e, odbor Agenda f, odbor Projekt aVedoucí odboru a Vedoucí odboru b Vedoucí odboru c Vedoucí odboru d Vedoucí odboru e Vedoucí odboru f Projekt bVedoucí oddělení a1 Vedoucí oddělení b1 Vedoucí oddělení c1 Vedoucí oddělení d1 Vedoucí oddělení e1 Vedoucí oddělení f1 Projekt cPracovník a oddělení a1 Pracovník a oddělení b1 Pracovník a oddělení c1 Pracovník a oddělení d1 Pracovník a oddělení e1 Pracovník a oddělení f1 Pracovník b oddělení a1 Pracovník b oddělení b1 Pracovník b oddělení c1 Pracovník b oddělení d1 Pracovník b oddělení e1 Pracovník b oddělení f1

6 Je horizontální spolupráce ústředních orgánů a koordinace průřezových agend obsažena ve strategických dokumentech ČR? „Strategický rámec rozvoje veřejné správy České republiky pro období 2014 – 2020“: -profesionalizace a rozvoj lidských zdrojů ve veřejné správě - zajištěním implementace služebního zákona, a dále rozvojem a efektivním řízením lidských zdrojů. „Strategie mezinárodní konkurenceschopnosti České republiky pro období 2012 až 2020“: Jednotlivé agendy veřejné správy jsou často realizovány nekoncepčně a živelně, jsou ve vleku... stále se měnících politických priorit a v zajetí resortismu. Dochází pouze k pomalým a dílčím optimalizacím mnohdy bez jakékoliv mezirezortní koordinace nebo propracovanější koncepce. Z toho důvodu je v prvé řadě potřeba provést rozsáhlou analýzu současných agend... a zmapovat rozsah a způsob jejich zajištění. Teprve na základě této analýzy bude možné přijmout koncepční opatření k realizaci vhodné optimalizace... Následně by měly být určeny konkrétní instituce a mechanismy, jejichž prostřednictvím by měly být tyto agendy zajištěny. Vzhledem k tomu, že reforma veřejné správy je otázkou dlouhodobé, systematické a velmi rozsáhlé práce, jeví se jako vhodné její jednotlivé kroky testovat v pilotní podobě na některých institucích a jejich podřízených organizacích...“ „Operační program Zaměstnanost 2014 – 2020“: finance na posilování institucionální kapacity veřejné správy.

7 Závěry - sdělení pro porotu:  V ČR jsou nedostatečné podmínky pro horizontální koordinaci průřezových agend, jako je problematika bezdomovectví, při tvorbě a implementaci koncepčních a strategických řešení.  Efektivní koordinace je umožněna spíše osobním nasazením a vstřícností zúčastněných jednotlivých úředníků, než nároky automaticky vyplývajícími z dané organizační struktury a z jejich popisu práce.  Některé strategické dokumenty zaměřené na fungování ústřední státní správy v sobě mají potenciál pro zlepšení situace. Vzhledem k vyšší míře obecnosti (mj. nehovoří se v nich o koordinaci průřezových agend) je však obtížné odhadovat jejich skutečný dopad na tuto oblast.

Děkuji Vám za pozornost! Mgr. Lenka Laubová, DiS. Ministerstvo práce a sociálních věcí Odbor sociálního začleňování Oddělení politiky sociálního začleňování Na Poříčním právu 1, Praha 2