Institucionální rámec a koncept politické odpovědnosti Problémy demokratického vládnutí

Institucionální rámec Zájem o instituce vyplývá z přesvědčení, že stanovená pravidla ovlivňují chování politických aktérů (některé podporují, jinému zabraňují) = nový institucionalismus V demokratizujících se státech je potřeba řešit instituce a nastavení vztahu mezi nimi, a tím pozitivně ovlivnit chování aktérů = politické inženýrství

Institucionální rámec V současnosti se diskutuje zejména ve vztahu ke společnostem, které jsou rozdělené (etnicky, nábožensky) a hrozí v nich konflikt. Důraz na: Systém sdílení moci Autonomie jednotlivých skupin (řízení vlastních záležitostí)

Institucionální rámec Zahrnuje: Vhodnost určité formy vlády – parlamentarismus vs. prezidencialismus Sdílení moci ve vládě Stabilitu vlády Úpravu vztahu mezi centrem a substátními autoritami (federální vs. unitární) Volební systém (většinový vs. proporční) Sdílení moci v ostatních státních sférách – policie, armáda, soudní moc

Forma vlády Argumenty, že parlamentní systém je vhodnější politický rámec pro konsolidaci demokracie než prezidentský systém. Empirické výzkumy dokazující, že demokracie má kratší dobu trvání v zemích s prezidentskou formou vlády než v zemích s parlamentní formou vlády. Parlamentní systém vhodnější pro rozvojové země. Na druhé straně argumenty ve prospěch prezidentského systému.

Kritika prezidencialismu J. J. Linz, A. Stepan, A. Valenzuela Dvojí demokratická legitimita Prezident je přímo volen občany, a má tudíž přímou legitimitu od občanů. Totéž platí pro parlament/kongres. Problém nastává, když voliči zvolili odlišné většiny, tj. prezident nemá většinovou podporu v kongresu (tzv. rozdělená vláda) Hrozí zablokování politického systému, využívání nedemokratických praktik a obcházení institucí

Kritika prezidencialismu Rigidnost prezidentského systému Prezident není až na výjimečné situace odvolatelný. Na druhé straně nemůže rozpustit kongres. Jejich mandáty jsou rigidní (pevně stanovené) Pokud dojde k institucionálnímu patu, ten může vyústit v pád demokratického režimu. Zatímco v parlamentním systému existují mechanismy, jak zabránit patu – odvolání vlády, rozpuštění parlamentu, vypsání nových voleb.

Kritika prezidencialismu Dlouhodobě funkčním prezidentským systémem jsou pouze USA. Umožněno stranickým systémem a systémem brzd a protivah. Stranický systém: Dvoustranický (USA) vs. vícestranický (rozvojové země) Federalismus (USA) vs. centralizované federalismy (rozvojové země) Efektivní a respektovaná soudní moc (USA) x politizace soudní moci (rozvojové země)

Kritika prezidencialismu Dalším podstatným argumentem bylo, že prezidenti mají tendenci chovat jako reprezentanti celého národa, i když byli zvoleni pouhou většinou (prostou nebo absolutní) Využívají populistických apelů. Mají tendenci vládnout nadstranicky a obcházet instituce (legislativa, moc soudní) při prosazování agendy (či je přímo oslabovat) Pro nově demokratizující státy a rozdělené společnosti je vhodnější parlamentní systém (sdílení moci, reprezentativnost)

Obrana prezidencialismu Hlavní představitelé: M. S. Shugart, J. M. Carey, S. Mainwaring Odpovědnost (accountability) zvoleného zástupce před občany. Ta je v prezidentském systému posílena přímou volbou hlavy vlády, která je nezávislá na měnící se podpoře v parlamentu/kongresu. Vysokou míru ztotožnění se s exekutivou (identifiability). V prezidentských systémech jsou vládní politika a její alternativy zosobněny v prezidentských kandidátech, čili voliči dopředu ví, koho a jakou politiku volí.

Obrana prezidencialismu Vzájemný dohled (mutual checks). Naprosté oddělení exekutivy a legislativy umožňuje, aby se tyto dvě větve navzájem lépe kontrolovaly. Bez hrozby pádu vlády se legislativa může svobodněji zabývat vládními návrhy a buď je schválit, nebo jim vytvořit skutečnou alternativu. Fixní mandáty jako záruka stability vlády. Prezidentský systém zabraňuje majoritním tendencím (vítěz bere vše) na rozdíl od parlamentního systému westminsterského typu, který je typický pro parlamentní systémy mimo Evropu

Praktické příklady Změny ústavy: Referenda o formě vlády: Polsko – 1992 (poloprezidentský systém), od r. 1996 parlamentní Rusko – 1993 (prezidentský systém) Argentina – 1994 (zavedena funkce premiéra, logika prezidentského systému zůstává) Referenda o formě vlády: Brazílie – referendum v r. 1993 rozhodlo o zachování prezidentského systému

Sdílení moci ve vládě Snadnější tam, kde je ustaven parlamentní systém – vláda má kolegiální charakter Různé formy: Stejné zastoupení hlavních skupin Vládní zastoupení pro strany zastoupené v parlamentu (které dosáhly stanoveného podílu)

Vládní stabilita Podstatné v parlamentních systémech, kde hrozí časté střídání vlád a vládní nestabilita Např. zavedení konstruktivního vyjádření nedůvěry

Koncept odpovědnosti Accountability = skládání účtů Vyjadřuje stálou kontrolu, dohled a institucionální tlak na politickou moc Politická odpovědnost, profesní odpovědnost, úřední odpovědnost atd. Politická odpovědnost = politická rozhodnutí, ale i osobní vlastnosti politických aktérů Úřední = procedurální správnost úředních aktů Profesní odpovědnost = dodržování etických norem při výkonu určité profese (lékařská, soudcovská)

Koncept odpovědnosti A. Schedler hovoří o dvou dimenzích accountability: Answerability (odpovědnost) – právo občanů dostat vysvětlení, povinnost politiků ospravedlňovat své jednání, a to jak minulé (retrospektivní odpovědnost), tak budoucí (prospektivní odpovědnost) Enforcement (vynucení) – vztahuje se k potrestání nevhodného chování

Koncept odpovědnosti Politická odpovědnost = odpovědnost vládních představitelů, poslanců, představitelů politických stran. Lze o ní hovořit tam, kde existuje formalizovaný dohled nad veřejným činitelem ze strany jiného aktéra. Tento aktér má pravomoc vyžadovat skládání účtů, příp. může uplatnit sankce.

Koncept odpovědnosti Kdo může vymáhat odpovědnost? Voliči Občanská sdružení Masmédia Opoziční strany Specializované agentury a instituce = ombudsman, kontrolní úřady, protikorupční tělesa Etické komise a disciplinární tělesa Soudní moc

Koncept odpovědnosti G. O’Donnell rozlišuje vertikální a horizontální odpovědnost: Vertikální = vztahy mezi nadřízenými a podřízenými (političtí vůdci a voliči) Vztahuje se k odpovědnosti politiků před voliči. Je vyjádřená volbami, ve kterých voliči mohou politika buď potrestat, nebo odměnit Tlak může vytvářet občanská společnost nebo masmédia

Koncept odpovědnosti Horizontální = vztahy mezi rovnými, mezi institucemi navzájem, systém brzd a protivah odpovědnost vlády parlamentu existence specializovaných agentur a institucí, které mají pravomoci dohlížet nad veřejnými činiteli a jinými státními agenturami ombudsman – zodpovídání úředníků za své kroky soudní moc

Koncept odpovědnosti Stupeň politické odpovědnosti = stupeň „kvality demokracie“ Ohrožením vertikální odpovědnosti jsou nezodpovědné akty politických stran a politiků, apatie voličů. Ohrožení horizontální odpovědnosti spočívá ve zneužívání pravomocí nebo korupci.

Nově demokratizované státy Jak vybudovat kontrolní mechanismy, které by dohlížely na veřejné činitele a případně vynutily jejich odpovědnost? Obvykle se potýkají s nedostatkem odpovědnosti = převládá dojem, že veřejní činitelé nejsou nedostatečně kontrolováni (korupce, beztrestnost veřejných činitelů, zneužívání státních prostředků, moci) Nedostatečná odpovědnost podrývá legitimitu demokratického režimu.

Nově demokratizované státy Existuje zde vertikální odpovědnost vyjádřená svobodnými a spravedlivými volbami, jsou zde dostupné a nezávislé informace, svoboda projevu, svoboda tisku, svoboda sdružování. Limitem vertikální odpovědnosti je především čas – volby se konají jednou za určitou dobu. Výzkumy navíc ukazují, že dochází k poklesu vertikální odpovědnosti, a to nejen v nových demokraciích, ale i v etablovaných demokraciích, neboť volby přestávají plnit funkci odměny či potrestání politika

Nově demokratizované státy V nových demokraciích bývají problémy s horizontální odpovědností, což souvisí se slabostí institucí liberální demokracie. Základem horizontální odpovědnosti je funkční systém brzd a protivah (rozdělení moci na exekutivní, legislativní a soudní), který ovšem není v nových demokraciích plně funkční. Dominance exekutivy Problémy s vymáháním práva Vysoká míra korupce

Nově demokratizované státy Mnoho zemí proto během demokratizace zavedlo specializované kontrolní instituce, které měly řešit problémy související s výkonem politické moci. V zemích střední a východní Evropy a Latinské Americe zavedení úřadů ombudsmana, kontrolních úřadů a protikorupčních těles. V zemích Latinské Ameriky hraje velkou roli občanská společnosti – do značné míry nezávislá na státu (financování ze zahraničí) V zemích Afriky také větší roli hrají nezávislá sdružení než instituce. Tlak dárců humanitární pomoci na posílení odpovědnosti.

Literatura Diamond, Larry, Plattner, Marc F. (eds.). The Global Resurgence of Democracy. The John Hopkins University Press 1996. Przeworski, Adam, Stokes, Susan C., Manin, Bernard (eds.) Democracy, Accountability, and Representation. Cambridge University Press 1999.