Konvent a ústavní smlouva EU David Král Europeum Duben 2005

Ústavní smlouva hlavní otázky Proč potřebuje EU ústavní smlouvu? Do jaké míry se podařilo Evropské unii/Konventu odpovědět na otázky vymezené v Laekenské deklaraci? Můžeme čekat, že Evropská ústava „vydrží“ 50 let beze změn, nebo můžeme očekávat jisté změny v budoucnosti?

Ústavní smlouva - geneze Smlouva z Nice - 2000 - Protokol o „nedodělcích z Nice“ Laekenský summit - 2001 - plán na svolání Konventu a jeho agenda Konvent - 2002-2003 Mezivládní konference 2003-2004

Ústavní smlouva - důvody Konsolidace smluv Zjednodušení institucí a rozhodovacích mechanismů Zprůhlednění, odstranění dem. deficitu Přesnější vymezení kompetencí EU vůči členským státům Role národních parlamentů

Konvent - etapy vývoje Etapa I. - „etapa naslouchání“ (únor 2002 – srpen 2002) Etapa II - práce ve výborech/pracovních skupinách (září 2002 – leden 2003) Etapa III - finalizace závěrečného textu finální návrh textu - části I+II v červnu 2003; část III (+IV.) v červenci 2003 „Post-Konvent“ - standardní mezivládní konference 2003

Konvent - složení 105 členů (v praxi dvojnásobek) Předseda + 2 místopředsedové + Presidium zástupci vlád (1)+ parlamentů členských zemí (2) zástupci vlád (1) + parlamentů kandidátských zemí (2) (vč. Turecka) zástupci Evropského parlamentu (16) zástupci Evropské komise (2)

Konvent - pracovní metoda „otevřená“ metoda Konventu v. „uzavřená“ metoda mezivládní konference snaha o otevřenější debatu o všech problémech a zapojení i nestátních aktérů rozpory mezi Presidiem a plénem - Presidium obviňováno z „diktatury“ závěr Konventu značně hektický, mnoho otázek nedostatečně projednáno

Konvent - Prezidium V. Giscard d’Estaing - předseda Konventu (Fr.) G. Amato (It.) +J.-L. Dehaene (Be) - místopředsedové M. Barnier (Fr) - zástupce Komise H. Christophersen (DK), A. Dastis (E), G. Katiforis (GR) – zástupce vlád států držících předsednictví v době Konventu J. Bruton (Ir.) + G. Stuart (U.K.) - zástupci národních parlamentů I. Menez de Vigo (EPP-ED) a K. Hänsch (ESP) – zástupci Evropského parlamentu A. Peterle (Slovinsko) - člen Presidia za kandidátské země

Mezivládní konference Italské předsednictví - IGC de facto jen říjen-prosinec 2003 (extrémně krátká) SRN+Francie - snaha „nesahat“ do textu vypracovaného na Konventu, ale většina států (včetně ČR) prosazovala změny souběžně probíhalo jazykové a právní „doladění“ textu (národní experti + právní služba Rady)

Mezivládní konference II. Italské předsednictví - několik kompromisních návrhů: zachování principu 1 stát = 1 komisař rychlá rotace předsednictví v Radě (3 státy za 18 měsíců) opuštěna koncepce specifické legislativní rady opuštění odkazu na křesťanství v preambuli klauzule o ochraně žen a menšin (důraz Maďarska) klauzule o respektu k pravidlům common law při EU spolupráci v trestních věcech (význam pro U.K.+Irsko) Hlasování o návrzích EU ministra zahraničí - QMV

Mezivládní konference III. Na IGC 2003 se nepodařilo vyřešit problém QMV - summit v Bruselu v prosinci 2003 smlouvu neschválil klíčoví „trouble-makers“ - Španělsko +Polsko, ale nepříliš konstruktivní postoj Francie a Německa plus neschopnost Itálie dovést jednání do konce otevření debaty o vytvoření „tvrdého jádra“ v EU + debaty o omezení dalšího finančního rámce EU pokračování jednání v roce 2004 - na konci irského předsednictví dohodnuta kompromisní verse

Smlouva o Ústavě pro Evropu - charakteristika Oficiální název: „Smlouva o Ústavě pro Evropu“ Kompromisní název - odráží nejasný právní charakter dokumentu: mezinárodní smlouva - standardní smlouva mezi státy měnící/nahrazující smluvní rámec EU ústavní smlouva ? Ústava ???

Smlouva zakládající Ústavu pro Evropu - struktura Preambule část I - „ústavní“ (59 čl.) část II - Charta základních práv EU (54 čl.) část III - Politiky (342 čl.) část IV - Závěrečné a společné klauzule (10 čl.) Protokoly (např. o subsidiaritě, roli národních parlamentů nebo Euroskupině) – celkem 36 Prohlášení – celkem 30 Prohlášení týkající se protokolů – celkem 20

Smlouva zakládající Ústavu pro Evropu - hlavní témata Horizontální problémy Instituce Charta základních práv Politiky EU Společná zahraniční a bezpečnostní politika

Smlouva zakládající Ústavu pro Evropu - horizontální problémy Zrušení pilířové struktury Subjektivita EU Pravomoci EU - členské země Právní rámec „Evropa občanů“ Výslovná úprava nejasností v současných smlouvách Flexibilita v EU

Horizontální problémy - „Evropa občanů“ Posílena role národních parlamentů - kontrola subsidiarity na úrovni EU evropská lidová zákonodárná iniciativa - jen rámcově právo občanů volit do EP a v obecních volbách, ale NE automaticky ve volbách do národního parlamentu v jiném státě EU

Horizontální problémy - pilířová struktura + subjektivita EU Ruší se současné „pilíře“ EU - EU má být homogenní struktura, ale odlišnosti pro SZBP a SEBOP mimo EU bude Euratom výslovně garantována subjektivita EU (v současnosti výslovně garantována právní subjektivita ES, subjektivita EU nejasná)

Horizontální problémy - právní rámec I. Jednotný právní rámec pro celou EU - v současnosti odlišné právní normy pro jednotlivé pilíře Nová klasifikace sekundárních právních norem - rozlišení legislativní v. administrativní + výslovně upraven mechanismus delegace pravomocí na Komisi (evropská nařízení v přenesené pravomoci) Výslovně garantován princip přednosti evropského práva (dosud založen na judikatuře ESD) zachován význam judikatury ESD

Horizontální problémy - právní rámec II. Nové typy právních norem: European law = evropský zákon (současné nařízení) European framework law = evropský rámcový zákon (současná směrnice) European regulation = evropské nařízení - implementační norma nelegislativního charakteru European decision = evropské rozhodnutí - de facto administrativní akt s konkrétním adresátem Evropské nařízení v přenesené pravomoci stanoviska a doporučení Povinnost uvádět u právních aktů důvody jejich přijetí

Horizontální problémy - pravomoci EU Tři úrovně pravomocí: výlučné pravomoci - vše přesunuto na EU, členské státy jednají, jen když jsou pověřeny Evropskou unií (např. celní unie + měnová v Eurozóně) sdílené pravomoci - jen část agendy přesunuta na EU + platí princip subsidiarity (např. vnitřní trh, regionální politika nebo CAP) podpůrné, koordinační a doplňkové pravomoci - pravomoci zůstávají na členských státech + zákaz harmonizace (např. školství)

Horizontální problémy - vyřešení nejasností možnost vystoupit z EU - výslovně garantováno + mechanismus vystoupení princip přednosti evropského práva - v současnosti založeno na judikatuře Charta zákl. práv právně závazná x rozdíl mezi právy a tzv. „principy“ NEUPRAVENA zůstává možnost vyloučit členský stát z EU

Smlouva zakládající Ústavu pro Evropu - instituce Smlouva z Nice - změny institucí pro rozšíření z 15 na 25 členských států (Komise, EP, hlasování v Radě) ústavní smlouva - snaha institucionálně posílit vnější akceschopnost EU, přiblížit instituce občanům EU institucím věnována možná až příliš velká pozornost neochota vytvářet nové instituce (Kongres)

Instituce - Evropská rada Evropská rada plně institucionalizována nemá legislativní pravomoci klauzule „passerelle“ - přechod od jednomyslnosti ke kvalifikované většině stálý předseda Evropské rady - jmenován na 2,5 roku předsedu volí Evropská rada kvalifikovanou většinou; nesmí mít vnitrostátní mandát (+ale není nekompatibilita mezi předsedou E. Rady a E. komise)

Instituce - Rada Rada pro vnější vztahy - ministři zahraničí států EU + předsedá EU ministr zahraniční (člen Komise) Rada pro ostatní politiky - oboroví minstři členských států, rotace předsednictví v rámci tzv. týmového předsednictví (18 měsíců) legislativní i nelegislativní (exekutivní) funkce při legislativní funkci jsou jednání otevřená (a la parlament) většina – 55% států + 65% obyvatel EU - nová kvalifikovaná většina

Instituce - Evropská komise Formálně posílena role EP při výběru Komise - předseda EK má odrážet politické složení EP Kandidáti vybíráni předsedou EK spolu s Evropskou radou – KROK ZPĚT Přidělení portfólií nadále v pravomoci předsedy Komise, ten může komisaře i odvolat bez konzultace kolegia Princip 1 stát = 1 komisař až do r. 2014, potom zúžení kolegia na počet odpovídající 2/3 členských států za přísně rovné rotace za zahraniční agendu EU odpovědný „ministr zahraničí EU“ - člen Evropské komise

Instituce - Evropský parlament Další posílení role EP obecná legislativní procedura - EP postaven naroveň Radě plné rozpočtové pravomoci kontrola Evropské komise - při výběru předsedy komise by mělo být přihlédnuto k výsledkům voleb do EP EP volí předsedu Evropské komise - v praxi ale NEJDE o změnu vůči současnému stavu

Instituce - národní parlamenty Posílena přímá kontrolní funkce národních parlamentů národní parlamenty musí obdržet všechny dokumenty Komise i Rady + legislativní návrhy k vyjádření systém „žluté karty“ - předběžná „politická“ kontrola parlamenty následná soudní kontrola - možnost podat žalobu k ESD pro porušení subsidiarity

Soudní systém EU I. Jen málo změn - odmítnuty radikální návrhy na vytvoření specializovaného soudu pro otázky subsidiarity nebo zvláštní soud pro „evropské“ ústavní stížnosti plně zachováno formální oddělení ESD a ESLP - zajímavé implikace po přistoupení EU k EÚLP Trojstupňová hierarchie: ESD + Vrchní soud (současný SPI) + specializované tribunály (pokud se vytvoří)

Soudní systém EU II. ESD - jeden stát = jeden soudce Vrchní soud - jeden stát = alespoň jeden soudce specializované tribunály - složení bude určeno při jejich vytvoření (podle Nice je třeba jednomyslnost, podle Úst.smlouvy stačí evropský zákon/kvalifikovaná většina) zvláštní panel pro posuzování kvalifikace kandidátů na soudce a generální advokáty

Soudní systém EU III. Systém žalob: stejný jako v současnosti Posun v dozorčí žalobě Komise v. členský stát pro neimplementaci směrnice - rychlejší „cesta“ k peněžité sankci žaloba na neplatnost sekundárního práva - upravena, aby zohlednila změny v druzích sekundárních právních norem + posílení procesní legitimace Výboru regionů a národních parlamentů + jsou posuzovány i akty EU agentur předběžná otázka - jen drobné úpravy (kauzy týkající případů spojených s omezením svobody) možnost dát ESD jurisdikci v problémech EU duševního vlastnictví - jednodušší procedura než dosud

Smlouva zakládající Ústavu pro Evropu - Charta základních práv Charta přijata v roce 2000 jako nezávazný dokument spíše sumarizace exitujících principů a práv v EU než vytváření nových práv Charta je nezávazný dokument, ale ESD ji v letech 2001-2003 přesto používá jako nástroj pro výklad práva EU

Smlouva zakládající Ústavu pro Evropu - Charta základních práv Dle ústavní smlouvy je Charta závazná pro aktivity institucí EU a členské státy, pokud aplikují evropské právo katalog občanských, politických, sociálních a soudních práv horizontální klauzule Charty poněkud nejasný vztah vůči Evropské úmluvě o lidských právech a ústavám členských zemí

Smlouva zakládající Ústavu pro Evropu - Charta základních práv Pro soudní systém EU a soudy členských států klíčová hlava VI. („Spravedlnost“) Katalog práv: právo na spravedlivý proces účinnou soudní ochranou právo na právní pomoc (nejen v trestních věcech) presumpce neviny zákaz retroaktivity u trestných činů a zásada přiměřenosti sankcí (zvláštní odkaz na mezinárodní právo zásada ne bis in idem (v kontextu celého práva EU)

Smlouva zakládající Ústavu pro Evropu - politiky EU Výlučné politiky - celní unie, obchodní politika, měnová unie + ochrana mořské biodiversity sdílené politiky - vnitřní trh, justice a vnitro, SZP, doprava, energetika, životní prostředí, spotřebitel podpůrné politiky - sport, vzdělávání, zdravotnictví, průmysl, civilní ochrana

Smlouva zakládající Ústavu pro Evropu - politiky EU Většinou jen technické změny - výjimkou je spolupráce justice a vnitra Dvě nové politiky - energetika + vesmír - ty ale v praxi již existují, jen jsou pod jinými „hlavičkami“ (+ nově upraven „sport“) měnová politika - zohledněno zavedení Eura a neúčast všech států v Eurozóně rozšíření hlasování kvalifikovanou většinou (přímo nebo přes passarelskou klauzuli)

Smlouva zakládající Ústavu pro Evropu - justice a vnitro I. Výrazné změny - plná komunitarizace + pravomoci ESD + přímý účinek e. práva Policejní a justiční spolupráce v trestních věcech - nejradikálnější změny azyl, víza, imigranti, občanské právo - rozhodování kvalifikovanou většinou, ale to se předvídá od 2004 již Amsterdamskou smlouvou

Smlouva zakládající Ústavu pro Evropu - justice a vnitro II. obecný princip uznávání rozhodnutí soudů i rozhodců + princip dobrého přístupu ke spravedlnosti + podpora alternativních metod řešení sporů + přeshraniční vzdělávání soudců závazek zajistit „kvalitní přístup ke spravedlnosti“ - nejasný výklad - povinnost členských států zajistit relativně rychlé a kvalitně fungující soudnictví nebo umožnit bezplatnou právní pomoc při sporech s přeshraničním prvkem?

Smlouva zakládající Ústavu pro Evropu - justice a vnitro III. Možnost harmonizovat skutkové podstaty katalogu trestných činů (širší než dle Nice) + sjednotit definice a tresty za aktivity, které brání řádné implementaci politik EU (rozhodování kvalifikovanou většinou v Radě a EP) možnost zřídit úřad „evropského prokurátora“ (jednomyslnost států při zřízení úřadu) - trestné činy vůči finančním zájmům EU a možná i pravomoc u trestných činů zasahujících více zemí posíleny kontrolní pravomoci EP+národních parlamentů nad aktivitami EUROPOLU

Smlouva zakládající Ústavu pro Evropu - SZBP Snaha posílit obranné kapacity EU + vliv irácké krize výrazná role stálého předsedy Evropské rady a ministra zahraničí EU, ale riziko konfliktu kompetencí společná obranná politika flexibilita (otevřená) a elasticita (uzavřená) a možnost použití užší spolu

Ministr zahraničí EU Dvojitý klobouk: předseda Rady ministrů zahraničí a zástupce členských států v Radě (Solana) a člen EK (Ferrero-Waldner) V Komisi: „superkomisař“ pro vnější vztahy? Bude více komunitární nebo mezivládní? Stane se jím pravděpodobně Solana, a to již od roku 2006/2007

Evropský útvar pro vnější činnost Předpokládá se v ústavní smlouvě Může být zřízen evropským rozhodnutím Rady (QMV) Bude rekrutovat zaměstnance z gen. Sekretariátu Rady, EK a národních diplomatických sborů – de facto diplomatická služba EU V současnosti se vede debata o jeho zakotvení – má být podřízen Radě, Komisi, oběma nebo má stát zcela mimo?

Obranná politika Progresivně se rozvíjející oblast Evropské unie Obavy z možné konkurence NATO (hlavně pro NČZ) a z možné ztráty neutrality (neutrálové) Možnost užší spolupráce (posun oproti Nice), a to i v oblastech s vojenskými dopady Evropská obranná agentura Spouštěcí fond Klauzule o vzájemné obraně – založena na čl. 51 Charty OSN vs. doložka o solidaritě „Stálá strukturovaná spolupráce“

Rozhodovací mechanismy v oblasti SZBP V zásadě zachována jednomyslnost Možnost použití „passerelle“ s výjimkou oblastí s vojenskými implikacemi Možnost použití QMV: Jmenování zvláštního zmocněnce Implementační rozhodnutí ke společné akci/postoji Na návrh ministra zahraničí EU, požádá-li jej Evropská rada, aby takový návrh předložil

Ratifikace a vstup v platnost Mezivládní konference - jednání o konečné podobě ústavní smlouvy jednomyslné přijetí + ratifikace ve všech státech forma ratifikace záleží na každém státu - např. ve SRN v parlamentu, v U.K. či Francii referendum, v Irsku referendum vyžadováno ústavou, v ČR pravděpodobné klauzule proti prodlevám při ratifikaci

Stav ratifikačního procesu Ústavní smlouvu již ratifikovaly: Litva (11. listopadu 2004) Maďarsko (20. prosince 2004) Slovinsko (1. února 2005) Itálie (6. dubna 2005) Ve Španělsku proběhlo referendum 20. února 2005 (76,73%) pro – musí ještě schválit Kongres

Referenda se dále očekávají: Francie (29. května 2005) Nizozemsko (1. června 2005) Lucembursko (10. července 2005) Polsko (25. září 2005) Dánsko (27. září 2005) Portugalsko (9. října 2005) Irsko (říjen 2005) Velká Británie (6. května 2006) A možná Česká republika ??????

Co když ratifikace v některé zemi neprojde? Formálně nemusí dojít k žádné krizi – smlouva nevstoupí v platnost, EU bude dále fungovat podle Nice Politické důsledky se jistě dostaví – bude záležet na tom: Které země neschválí Kolik zemí neschválí

Možné scénáře v případě neúspěšné ratifikace Minimalistický scénář – nic se neděje, jedeme podle Nice – nepravděpodobné Renegociace smlouvy (pravděpodobné, pokud například neschválí Francie) Negociace zvláštního přidružení, pokud stát neschválí (např. UK) – ostatní státy ústavu adaptují „Ústava je mrtvá – ať žije ústava“: pokud neschválí více členských zemí x ostatní budou chtít přijmout novou ještě ambicióznější ústavu – de facto rozdělení EU