Jsou obecní obchodní společnosti efektivním a transparentním řešením? Jan Pavel VŠE + TIC pavelj@vse.cz

Možné způsoby zajištění služeb na obecní úrovni

Efektivnost externího zajištění služeb Externí zajištění – dopady na náklady – dle empirických studií průměrná úspora 10-30% (např. Milne (1997) nebo OECD (2002)) Avšak nákladová efektivnost (neoklasický pohled - Bulow – Klemperer (1996)) vs. pohled teorie transakčních nákladů - Brown - Potocki (2002)

Co je hnací silou zlepšení efektivnosti Konkurence - Domberger et al. (1995) nebo Změna vlastnictví - Szymanski (1996) Významné implikace pro obecní společnosti

Definice pojmu obecní společnost právnická osoba založená podle obchodního zákoníku, ve které si obec, případně kraj či dobrovolné sdružení obcí, udržuje majoritní majetkovou kontrolu společnost pro zisk x metoda zajištění služeb

Pozitiva a negativa Pro Proti Zachování kontroly nad managementem -> omezení rizika nekompletní smlouvy Výhodnější daňový režim Proti Snížení transparentnosti Omezená možnost řízení Nerespektování legislativy

Obecní společnosti a VZ Zadavatel veřejný dotovaný sektorový Lze jednoznačně identifikovat princip konkurence vs veřejná kontrola

Veřejný zadavatel Česká republika, státní příspěvkové organizace, územní samosprávné celky a jimi zřízené či řízené příspěvková organizace. Dále sem patří jakákoliv jiná právnická osoba, pokud byla založena či zřízena za účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu, která nemá průmyslovou nebo obchodní povahu, a je financována převážně státem či jiným veřejným zadavatelem nebo je státem či jiným veřejným zadavatelem ovládána nebo stát či jiný veřejný zadavatel jmenuje či volí více než polovinu členů v jejím statutárním, řídicím, správním, dozorčím či kontrolním orgánu.

Dotovaný zadavatel právnická nebo fyzická osoba, která zadává veřejnou zakázku hrazenou z více než 50 % z peněžních prostředků poskytnutých veřejným zadavatelem, a to i prostřednictvím jiné osoby, jde-li o veřejnou zakázku na stavební práce, jejíž předpokládaná hodnota odpovídá nejméně hodnotě 165 288 000 Kč. Dále se jedná o další typy stavebních zakázek, které jsou specifikovány v příloze č. 3 zákona nebo o zakázky na služby, které souvisí se stavební zakázkou a přesahují určitý limit.

Sektorový zadavatel osoba vykonávající některou z relevantních činností podle § 4 (např. plynárenství, vodárenství, teplárenství …), pokud tuto relevantní činnost vykonává na základě zvláštního či výhradního práva, nebo nad touto osobou může veřejný zadavatel přímo či nepřímo uplatňovat dominantní vliv; dominantní vliv veřejný zadavatel uplatňuje v případě, že 1. disponuje většinou hlasovacích práv sám či na základě dohody s jinou osobou, nebo 2. jmenuje či volí více než polovinu členů v jejím statutárním, správním, dozorčím či kontrolním orgánu.

Výjimky z působnosti zákona jejich předmětem jsou utajované informace nebo uveřejnění zadávacích podmínek veřejné zakázky či plnění veřejné zakázky by mohlo ohrozit ochranu utajovaných informací jde o výzkum a vývoj s výjimkou případů, kdy cena za provedení výzkumu a vývoje je hrazena výlučně zadavatelem a zadavatel je jediným uživatelem výsledků výzkumu a vývoje … jejich předmětem je poskytnutí dodávek, služeb nebo stavebních prací veřejnému zadavateli osobou, která vykonává převážnou část své činnosti ve prospěch tohoto veřejného zadavatele a ve které má veřejný zadavatel výlučná majetková práva; veřejný zadavatel má výlučná majetková práva v určité osobě, zejména pokud disponuje sám veškerými hlasovacími právy plynoucími z účasti v takové osobě nebo pokud taková osoba má právo hospodařit s majetkem veřejného zadavatele, nemá vlastní majetek a výlučně veřejný zadavatel vykonává kontrolu nad hospodařením takové osoby jde o veřejné zakázky na služby zadávané veřejným zadavatelem jinému veřejnému zadavateli nebo několika zadavatelům na základě výhradního práva uděleného zvláštním právním předpisem nebo na základě zvláštního právního předpisu

Obchodní společnosti Nesystémový prvek ve veřejném sektoru Důvody pro jejich používání Daňové zákony Účetnictví Větší flexibilita při disponování s majetkem Ale problém transparentnosti, dodržování zákonů, kontrolních mechanismů apod.

Judikáty ESD – Případ Teckal Věc: Obec Viano (Itálie) zadala zakázku na dodávky paliv a tepelných zařízení společnosti AGAC, která je vlastněná konsorciem obcí. Tímto konsorciem je přímo kontrolována, ač má samostatnou právní subjektivitu. Společnost Teckal vznesla žalobu, kdy důvodem byl fakt, že nebylo vypsáno výběrové řízení na tuto službu. Rozhodnutí: Evropský soudní dvůr rozhodl, že nevypsáním výběrového řízení nebyla porušena evropská legislativa. Důvod pro toto rozhodnutí byl následující: Dodavatel je pouze formálně oddělený, pracuje pod přímou kontrolou zadavatele a zadavatel ho řídí podobným způsobem jako vlastní organizační jednotku. Z toho vyplývá, že: Dodávky od firmy, která je pod přímou kontrolou zadavatele a která je řízena podobným způsobem jako vlastní organizační jednotka, se pokládají za dodávky vlastními prostředky - „in-house“. Firma, který operuje převážně na místním trhu v jurisdikci kontrolujícího zadavatele, neovlivňuje společný trh EU. Význam případu Teckal spočívá v tom, že Evropský soudní dvůr definoval precedenčně, za jakých podmínek je poskytování určitých služeb externí právnickou osobou považováno za „in-house“ produkci, při které nemusí být vypsáno výběrové řízení.

Případ 2 - Stadt Halle Věc: Město Halle v Německu zadalo zakázku na odvoz komunálního odpadu z volné ruky dceřiné společnosti podniku RPL. V něm drží majetkový podíl 75,1% firma Stadtwerke Halle, která je ze 100% vlastněna společností VVVB Stadt Halle. Zbytek držel soukromý investor. VVVB Stadt Halle je klasická obecní obchodní společnost vlastněná ze 100% městem Halle. Společnost TREA vznesla žalobu k ESD, že nebyla na službu odvoz komunálního odpadu vyhlášena veřejná soutěž. Rozhodnutí: Evropský soudní dvůr rozhodl, že tento případ není analogický případu Teckal. Důvodem je fakt, že z přímého zadání profituje i soukromý subjekt (vlastník 24,9% akcií podniku RPL). Ostatním soukromým subjektům nebyla v důsledku absence otevřené soutěže toto umožněno. Na případy podobného typu je tak nutné aplikovat zákon o veřejných zakázkách. Význam případu Halle spočívá v tom, že Evropský soudní dvůr definoval, že podmínkou pro možnost zadat zakázku z volné ruky obecní obchodní společnosti je nepřítomnost soukromého spoluvlastnictví. Nestačí tak pouze disponovat majoritou a mít možnost rozhodovat o složení představenstva, jak definuje současný zákon o veřejných zakázkách v ČR.

Případ 3 - Coname Věc: Obec Cingia de’Botti v Itálii zadala zakázku na provoz infrastruktury a dodávky metanu společnosti Padania bez výběrového řízení. Padania je transformovaný státní podnik, který je nyní v majetku provincie Cremona a několika obcí. Vlastnický podíl Cingia de’Botti dosahuje 0,97 %. Společnost Coname vznesla žalobu k ESD, jejímž důvodem bylo nevypsání výběrového řízení. Rozhodnutí: Společnost Padania je sice ve 100% veřejném vlastnictví, ale majetkový podíl 0,97 %, který náleži Cingia de’Botti, je příliš malý na to, aby byla Padania řízena jako vlastní organizační složka. Navíc stanovy společnosti Padania nevylučují vstup soukromého kapitálu, který by mohl následně ze zakázky profitovat. Z toho vyplývá, že v takovýchto případech je nutné aplikovat zákon o veřejných zakázkách.

Případ 4 - Parking Brixen Věc: Město Brixen vlastní 100 % kapitálu společnosti Stadtwerke Brixen, která zajišťuje provoz placených parkovišť ve městě. Soukromá společnost Parking Brixen vznesla žalobu, neboť nebylo vyhlášeno výběrové řízení na koncesi. Město Brixen argumentuje, že se jedná i přes právní formu obchodní společnosti o dodávku „in-house“. Rozhodnutí: Manažment společnosti Stadtwerke Brixen přímo podléhá vedení města Brixen, avšak může dle stanov svobodně rozhodovat o transakcích až do hodnoty 5 mil. EUR (cca 140 mil. Kč). Toto je již příliš rozsáhlá volnost, která tak neodpovídá výjimce definované v případu Teckal, kterou je uplatnění stejného řízení jako vlastních organizačních struktur. Z toho tedy vyplývá, že došlo k porušení zákona, neboť měl být použit zákon o veřejných zakázkách.

Případ 5 - AGESP Věc: Město Busto Arsizio zadalo zakázku na správu infrastruktury a dodávky tepla společnosti AGESP, která je 100% vlastněna společností AGESP Holding. Tu vlastní z 99,98 % město Busto Arsizio a zbytek několik obcí v regionu. Soukromá firma Carbotermo vznesla žalobu z důvodu, že nebylo vypsáno výběrové řízení. Rozhodnutí: Vedení společností AGESP Holding a AGESP má příliš velké rozhodovací pravomoci, což neodpovídá výjimce definované v případu Teckal. Z toho vyplývá, že se mělo postupovat podle zákona o veřejných zakázkách.

Závěry z judikátů Jestliže subjekt veřejného sektoru (veřejný zadavatel) zřídí obchodní společnost za účelem poskytování určité služby a je její 100% vlastníkem nemusí postupovat podle zákona o veřejných zakázkách pouze pokud současně splňuje následující podmínky: ovládá její řízení a kontrolu stejně jako v případě své organizační složky, daná firma působí převážně na lokálním trhu v jurisdikci zadavatele, z její činnosti nesmí mít prospěch žádný soukromý subjekt. Tato firma se však zároveň stává zadavatelem a musí se při nákupech zboží, služeb a stavebních prací řídit podle zákona o veřejných zakázkách (a to nadlimitních i podlimitních).

Obecní společnosti v ČR

Význam obecních obchodních společností I

Význam obecních obchodních společností II

Ekonomická efektivnost (náklady na jednoho obyvatele, přímá produkce = 100)

Závěry Obecní obchodní společnosti pověřené zajišťováním veřejných služeb bez výběrového řízení jsou nejdražším možným řešením. Avšak, obecní obchodní společnosti jako takové nemusejí znamenat plýtvání finančními prostředky veřejného sektoru. Pokud je připuštěna konkurence a obecní firma zakázku získala v rámci regulérního výběrového řízení, její náklady jsou srovnatelné s externími dodavateli. Hlavní hnací silou růstu efektivnosti je tak konkurence a ne změna vlastnictví.

Doporučení Pokud jsou obecní firmy založeny s cílem poskytovat veřejné služby, je nutné, aby zakázku obdržely na základě otevřeného výběrového řízení. Při vyhlašování těchto soutěží je nutné se vyhnout pokušení nastavit výběrová kriteria tak, aby bylo zajištěno vítězství ovládané obchodní společnosti. Tím jsou potenciální výhody otevřeného výběrového řízení zcela eliminovány. Je třeba vyjasnit otázku šíře a platnosti zákona o svobodném přístupu k informacím a zabránit tak jeho nedodržování obchodními společnostmi ovládanými veřejným sektorem s argumentem obchodního tajemství. Je nutné přehodnotit současný zákon o veřejných zakázkách, který umožňuje přidělit zakázky obecním obchodním společnostem z volné ruky. Povinné testování efektivnosti i při interním zajištění – vazba na zákon 320/2001 Sb., o finanční kontrole.

Doplnění I – regresní analýza

Doplnění II