Informace o zkušenostech se zákonem č. 194/2010 Sb Informace o zkušenostech se zákonem č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících a nařízením (ES) č. 1370/2007 Zpracovala: JUDr. Daniela Kovalčíková 22. května 2012, Praha

Úvod I když uplynula doba dvou let od účinnosti nařízení a zákona, nelze v současnosti zhodnotit v plném rozsahu jejich dopady na trh veřejných služeb. Smlouvy o veřejných službách na delší časové období byly uzavřeny ještě před účinností nařízení i zákona. Není znám žádný judikát, který by se zabýval dopadem zákona nebo nařízení na právní vztahy, které v oblasti veřejných služeb byly uzavřeny ještě před jejich účinností. Určitou výjimkou je stížnost podaná Evropské komisi ze strany Společnosti RegioJet v roce 2010. Stížnost je zaměřená na desetileté smlouvy, které uzavřel stát a kraje s ČD před účinností nařízení a nadměrné náhrady za veřejné služby. Ve stížnosti je zpochybněn výběr dopravce ze strany jednotlivých krajů a státu pro zajišťování veřejné služby na dobu deset let (přímé zadání) a dále výše přiznané prokazatelné ztráty na uvedené období. Stěžovatel požaduje zrušení smluv z důvodu jejich neplatnosti a poukazuje na nedovolenou státní podporu. Podle neoficiální informaci byla stížnost v tomto období Komisí zamítnuta. Z pohledu unijního práva je významným dokumentem i pro naše právní vztahy Rozhodnutí Komise o smlouvách o veřejných službách mezi dánským ministerstvem dopravy a Dánskými státními železnicemi ze dne 24. 2. 2010. Podle tohoto rozhodnutí se na právní vztahy založené smlouvami, které byly uzavřeny před platností nařízení, vztahuje nové nařízení. Podle rozhodnutí nejsou tyto smlouvy vyjmuty z působnosti nového nařízení. Jedinou výjimkou je proces pro jejich uzavření.

Zkušenosti se zákonem a nařízením Nařízení (ES) č. 1370/2007 je s účinností od 3. 12. 2009 přímo aplikovatelné v České republice. ČR v souvislosti s nařízením přijala s účinností od 1. 7. 2010 zákon o veřejných službách v přepravě cestujících (vyjma pozdější účinnost pro vyjmenované sankce). Zákon je svým obsahem nejenom adaptační normou ve vztahu k nařízení, ale jeho úprava je výrazně širší, protože nad rámec nařízení obsahuje : komplexní úpravu veřejné dopravy, specifické podmínky pro liberalizaci trhu veřejné osobní dopravy, systém financování veřejné dopravy z veřejných rozpočtů a podmínky ochrany investic dopravců. Zákon o veřejných službách upravuje procesní stránku nabídkového řízení pro výběr dopravců pro veřejné služby, protože nařízení neupravuje proces nabídkového řízení a upravuje pouze zásady, kterými se proces nabídkového řízení řídí (zásada rovného zacházení, zásada transparentnosti, zásada spravedlnosti).

Aplikační problém zákona v oblasti soutěže dopravců Problém zákona spočívá v tom, že procesní stránka nabídkového řízení, které je jiným řízením než je řízení o veřejných zakázkách (řízení podle směrnice ES č. 17/2004 nebo č. 18/2004 – u nás zákon č. 137/2006 Sb., v platném znění, o veřejných zakázkách) , je v zákonu „připodobněná“ zákonu o veřejných zakázkách (přímými odkazy na použití tohoto zákona) a tím se stírá procesně rozdíl mezi nabídkovým řízením a veřejnými zakázky. Rozdíl obou řízení je pouze v charakteru soutěže. Nařízení i zákon připouští použitelnost veřejných zakázek výlučně pro autobusovou a tramvajovou dopravu. V autobusové nebo tramvajové dopravě se pro výběr dopravce použije veřejná zakázka vždy, když smlouva o veřejné službě nemá charakter koncese na služby podle směrnice 18/2004/ES nebo podle směrnice 17/2004/ES. Výběr železničního dopravce pro veřejné služby v přepravě cestujících musí být proveden podle nařízení vždy cestou nabídkového řízení nebo přímým zadáním. Podle zákona o veřejných službách se vybírá železniční dopravce na nejvýhodnější nabídku z pohledu kompenzace a dopravce vždy nese riziko tržeb.

V autobusové dopravě se výběr dopravců může provádět buď podle zákona o veřejných zakázkách nebo podle zákona o veřejných službách procesem nabídkového řízení. Pokud se využije zákon o veřejných zakázkách, vybírá se dopravce podle nejnižších nákladů, které dopravci vzniknou. Riziko tržeb v tomto případě dopravce nenese. Pokud se aplikuje proces nabídkového řízení, pak dopravce musí nést riziko tržeb a rozhodujícím se stává nabídka kompenzace. Rozdílný přístup pro výběr dopravců činí a v budoucnu bude činit problémy v integrovaných dopravních systémech, v rámci kterých jsou integrovaní dopravci železniční i silniční. Integrovaný systém nemůže být spravedlivý, pokud jsou v něm dopravci, které objednatel vybral rozdílným způsobem z hlediska charakteru soutěže . Zákon by měl proto při nejbližší úpravě stanovit povinnost jednotného způsobu pro výběr dopravců integrovaných v jednom systému. V případě integrovaných služeb ve veřejné dopravě budou dopravci, kteří jsou do integrovaných systémů zapojeni, vybráni výlučně postupem nabídkového řízení, pokud v systému bude autobusový a železniční dopravce.

Smlouvy o veřejných službách a jejich finanční zajištění Podle zákona i podle nařízení, smlouvy uzavřené před 3. 12. 2009 zůstávají v platnosti; doba jejich platnosti se posuzuje podle článku 8 odstavce 3 nařízení, kde je upraven režim platnosti smluv uzavřených před 3. prosincem 2009. Těchto ustanovení využila řada objednatelů veřejných služeb a před účinností nařízení došlo k uzavření dlouhodobých smluv o veřejných službách. Tyto smlouvy současně umožňují, aby část trhu byla ponechána soutěžím. Nařízení vychází nesporně ze situace, že členské státy mají zajištěno financování dlouhodobých smluv, které jsou podle nařízení požadovány. V ČR až do přijetí zákona o veřejných službách nebylo právem garantováno finanční krytí smluv o veřejných službách. Poprvé se o to pokusil až cit. zákon. Zákon stanovuje ekonomické pravidlo: pro zajištění finančního krytí dlouhodobých smluv, které jsou v působnosti státu a pro „dofinancování“ smluv, které jsou v působností státu a regionů.

Finanční krytí dopravní obslužnosti státu Dopravní obslužnost státu zajišťuje Ministerstvo dopravy. Dopravní obslužnost státu je podle zákona zajišťována výlučně veřejnou drážní osobní dopravou. Pro zajištění dopravní obslužnosti státu připadá v úvahu z veřejné drážní osobní dopravy pouze železniční doprava na dráze celostátní a na dráze regionální. Dopravní obslužnost státu se zajišťuje vlaky celostátní dopravy, které mají nadregionální nebo mezinárodní charakter. Dopravní obslužnost státu nelze ze zákona zajišťovat veřejnou linkovou silniční dopravou. V  současnosti je dopravní obslužnost státu zajištěna dlouhodobou smlouvou uzavřenou mezi státem zastoupeným MD a společností ČD, a to až do období platnosti jízdního řádu 2018/2019. Smlouva byla uzavřená před účinností nařízení i zákona. Smlouva je podle zákona i nařízení platná. Každý rok se upravuje „dodatkem“ ke smlouvě. V dodatku se precizuje rozsah dopravní obslužnosti na dané období platnosti jízdního řádu a na to navazující částka kompenzace, neboli tzv. prokazatelné ztráty.

Ekonomické krytí smlouvy není zajištěno na základě zákona nebo postupu podle zákona, ale na základě usnesení vlády č. 1132/2009 ze dne 31. srpna 2009, a to na léta 2010 až 2019, které bylo vládou přijato před účinností nařízení a zákona. Podmínkou ekonomického krytí je otevření trhu veřejných služeb s kompenzací státu. Nově budou podle usnesení vlády č. 423/2011 dopravci soutěžit o část trhu s kompenzací státu, a to počínaje jízdním řádem pro rok 2014/2015. Zákon předpokládá pro stanovení celkové výše finančních prostředků na zajištění dopravní obslužnosti státu dohodu mezi Ministerstvem dopravy a Ministerstvem financí. Forma dohody není zákonem stanovená. Nedohodne-li se Ministerstvo dopravy s Ministerstvem financí, rozhodne o celkové výši finančních prostředků na zajištění dopravní obslužnosti státu podle zákona vláda. Vláda rozhoduje na návrh Ministerstva dopravy. Návrh musí Ministerstvo dopravy podat vládě ve lhůtě 30 dnů, která začíná běžet prvním dnem po nedohodě obou ministerstev. Jedná se o lhůtu pořádkovou. Do doby rozhodnutí vlády, určí rozsah dopravní obslužnosti Ministerstvo dopravy podle rozsahu, který byl financován ze státního rozpočtu v předchozím rozpočtovém roce.

Aplikační problém zákona v oblasti finančního zajištění smluv se státem V praxi není zákon v této oblasti aplikován. Není doposud uzavřená žádná dohoda mezi MD a MF, která by řešila finanční krytí veřejné dopravy. Vychází se pouze z usnesení vlády, které bylo přijato před zákonem, a které nepostihuje dálkovou dopravu na období předpokládaného otevření trhu.

Financování dopravní obslužnosti regionů Pro zajištění finanční obslužnosti regionů železniční dopravou byly před účinnosti zákona a nařízení uzavřeny dlouhodobé smlouvy na 10 let se společností ČD, a.s. Finanční krytí těchto smluv zajišťuje rovněž usnesení vlády č. 1132/2009 a vedle toho usnesení vlády č. 1350/2009 o Memorandu. Na základě cit. usnesení vlády stát v zastoupení předsedou vlády, ministrem dopravy a ministrem financí uzavřel s jednotlivými kraji smlouvu o dofinancování veřejné železniční dopravy ze státního rozpočtu. Dofinancování smluv je garantováno až do roku 2019. Kraje hradí železniční dopravu dvousložkově, a to z rozpočtu krajů a z účelové dotace, kterou kraj na základě cit. dokumentů obdrží ze státního rozpočtu. Autobusová doprava nemá zajištěno dofinancování ze státního rozpočtu. Smlouvy, kterými kraj zajišťuje dopravní obslužnost autobusovou dopravou, mají ekonomické krytí pouze v rozpočtu kraje.

Zákon upravuje pravidlo pro „dofinancování“ dopravní obslužnosti státu, krajů a obcí ze státního rozpočtu. Toto pravidlo lze vztáhnout na železniční i autobusovou dopravu. Pravidlo pro dofinancování je postaveno na mechanismu pravidelného hodnocení finančního zajištění dopravní obslužnosti ze strany Ministerstva dopravy. Ministerstvo dopravy má ze zákona povinnost každý rok při přípravě státního rozpočtu na následující rozpočtový rok posoudit ekonomické zajištění dopravní obslužnosti podle uzavřených smluv o veřejných službách v přepravě cestujících s dopravci na tento rozpočtový rok. K objektivnímu posouzení jsou nutné údaje o sjednaném rozsahu dopravní obslužnosti a rozsahu kompenzace, které mají k dispozici objednatelé dopravní obslužnosti (kraj nebo obec). Na žádost Ministerstva dopravy kraje a obce poskytují ministerstvu potřebné údaje pro zhodnocení stavu ekonomického zajištění rozsahu dopravní obslužnosti regionu.

Pokud stát v zastoupení Ministerstvem dopravy, kraj nebo obec nemají finanční prostředky na zajištění dopravní obslužnosti podle uzavřených smluv o veřejných službách v přepravě cestujících, mohou požádat Ministerstvo financí o poskytnutí účelové dotace určené na dofinancování dopravní obslužnosti. Žádost o dofinancování lze podat, pokud jsou splněny zákonem požadované podmínky pro projednání žádosti. Těmito podmínkami jsou: Stát, kraj nebo obec má s dopravcem uzavřenou smlouvu o veřejných službách v přepravě cestujících na zajištění dopravní obslužnosti, na straně dopravce, se kterým stát, kraj nebo obec uzavřel smlouvu o veřejných službách v přepravě cestujících vzrostly náklady, důvodem nárůstu nákladů na straně dopravce je změna právního předpisu nebo nepředvídatelná mimořádná okolnost, nárůst nákladů není pokryt ve smlouvě o veřejných službách v přepravě cestujících sjednaným rozsahem kompenzace a dopravce je nucen snížit rozsah dopravní obslužnosti o více než 10% při zachování sjednaného rozsahu kompenzace.

Jsou-li splněny kumulativně všechny uvedené podmínky, může Ministerstvo financí rozhodnout o dofinancování dopravní obslužnosti území a zachovat tím sjednaný rozsah dopravní obslužnosti. V praxi může nastat výkladový problém, zda lze ustanovení aplikovat po účinnosti zákona i na smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících, které byly uzavřeny před účinností zákona. Ustanovení lze aplikovat i na smlouvy uzavřené před účinností zákona. Tomuto názoru svědčí dikce zákona „ hrozí snížení rozsahu dopravní obslužnosti objednatele podle uzavřených smluv o veřejných službách...". Zákon nerozlišuje jakých smluv, zda smluv uzavřených podle nového zákona nebo smluv uzavřených před účinností zákona. Klíčem k použití ustanovení není, kdy byla smlouva o veřejných službách v přepravě cestujících uzavřená, ale zda po účinnosti zákona nastala pro použití postupu skutečnost předvídaná zákonem.

Aplikační problém zákona v oblasti finančního zajištění smluv s regiony Postup stanovený zákonem se v praxi neuplatnil. Dofinancování smluv se řídí pouze cit. usneseními vlády a prozatím Memorandem. Obě zákonem stanovená pravidla pro financování veřejných služeb nemají závazný dopad na tvorbu státního rozpočtu a pro jeho schvalování nejsou obligatorní. Nemají charakter „mandatorního výdaje státu“ a jejich naplňování v době krize je výrazně oslabeno. Tím opět dochází a v budoucnu může docházet k tomu, že veřejné služby nebudou mít dlouhodobě garantováno finanční krytí.

Rozsah dopravní obslužnosti a schvalování jízdního řádu v oblasti železniční dopravy Podle zákona č. 266/1994 Sb. o dráhách, v platném znění a z podmínek pro způsob zpracování jízdního řádu, které jsou upraveny v ustanovení § 50 až § 52 vyhlášky č. 173/1995 Sb., dopravní řád drah, v platném znění, je časový nesoulad mezi schvalováním jízdního řádu a rozhodováním o finančním krytí schváleného jízdního řádu. Až po schválení jízdního řádu se rozhoduje o finančním krytí dopravní obslužnosti z veřejných rozpočtů. Jízdní řád tak nemusí korespondovat s finančními prostředky určenými pro dopravní obslužnost. Proces schvalování jízdního řádu se odvíjí od přidělení kapacity dopravní cesty. Žádost o kapacitu se předkládá nejpozději 8 měsíců před dnem platnosti jízdního řádu. Jízdní řád se dohaduje 120 dnů před stanovenou dobou jeho platnosti. Pokud se schválí jízdní řád bez ekonomického krytí, je právně složité jak má postupovat dopravce.

Zákon o dráhách ukládá dopravci povinnost finančně zajistit provozování dopravy a současně i povinnost provozovat dopravu podle jízdního řádu. Řešením pro dálkovou dopravu je využití § 4 zákona o veřejných službách, tj. dohoda o finančním krytí mezi MD a MF. Pro regionální dopravu je řešením rozhodnutí o dofinancování ze státního rozpočtu (v dnešních podmínkách Memorandum).

Aplikační problém zákona v oblasti finančního zajištění jízdního řádu Pokud bude schválen jízdní řád železniční dopravy, aniž by měl ekonomické krytí bude docházet k nestabilitě veřejné dopravy a nutnosti sáhnout k institutu zákona o veřejných službách, jakým je institut mimořádné situace. Dopravce nebude plnit veřejné služby v rozsahu, který není finančně krytý, protože by ztratil finanční způsobilost a licenci k provozování dopravy. Pokud má dopravce jednat s péči řádného hospodáře, nesmí provozovat služby, které by vedly ke ztrátě finanční způsobilosti a tím i ke ztrátě postavení dopravce.

Informace o zkušenostech se zákonem č. 194/2010 Sb Informace o zkušenostech se zákonem č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících a nařízením (ES) č. 1370/2007 Děkuji za pozornost Zpracovala: JUDr. Daniela Kovalčíková 22. května 2012, Praha