Fiskální cílení a výdajové rámce v ČR DAVID PRUŠVIC MF ČR Smilovice, 4. května 2010

Fiskální cílení a výdajové rámce v ČR STRUKTURA PREZENTACE Přehled a poslední vývoj deficitů a dluhů v EU27 Fiskální pravidla v ČR Faktory fiskální disciplíny a možnosti pravidel Vhodné fiskální pravidlo pro ČR? Pozn.: Prezentace byla poupravena o komentáře a připomínky vzešlé z diskuse s účastníky semináře, za což autor velice děkuje.

I. Přehled a poslední vývoj deficitů a dluhů v EU27

Bilance sektoru všeobecné vlády v zemích EU27 (v % HDP, 2008) Zdroj: Eurostat (2010).

Bilance sektoru všeobecné vlády v zemích EU27 (v % HDP, 2009) Zdroj: Eurostat (2010).

Dluh sektoru všeobecné vlády v zemích EU27 (v % HDP, 2008) Zdroj: Eurostat (2010).

Dluh sektoru všeobecné vlády v zemích EU27 (v % HDP, 2009) Zdroj: Eurostat (2010).

II. Fiskální pravidla v ČR

Fiskální pravidla v ČR Pakt stability a růstu / maastrichtská fiskální kritéria národní fiskální pravidla rozpočtová pravidla zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů střednědobé výdajové rámce pro státní rozpočet a státní fondy usnesení PSP ČR monitoring územních samosprávných celků usnesení vlády č. 346/2004, o regulaci zadluženosti obcí a krajů pomocí ukazatele dluhové služby (v roce 2008 zrušeno) usnesení vlády č. 1395/2008, o monitoringu hospodaření obcí

Proces tvorby rámců (SDRV) Dnes Návrh SR Rozpočtový výhled Označení roku t t+1 t+2 t+3 Příklad 2010 2011 2012 2013 Rok K částkám SDRV z roku t-1 se přičítají (+) či odečítají (-) výdaje t+1 způsobené jiným vývojem spotřebitelských cen, vyvolané úpravou zákona o rozpočtovém určení daní, ve výši příjmů prostředků z rozpočtu EU a z finančních mechanismů, ve výši až 0.1 % z této částky, + výdaje na realizaci státních záruk (s účinností do 30.4.2004) + návratné finanční výpomoci t+2 ve výši až 0.2 % z této částky, způsobené mimořádnými situacemi, t+3 odvození částky dle mechanismu fiskálního cílení

Fiskální cílení Deficit / HDP Metodika ESA 95 Deficit centrální vlády Metodika fiskálního cílení Výdajové rámce pro centrální vládu Metodika fiskálního cílení Výdajové rámce pro státní rozpočet Metodika fiskálního cílení státní fondy Metodika fiskálního cílení Projekce příjmů centrální vlády Metodika fiskálního cílení = od cash metodiky se odečtou v příjmové části rozpočtu: splátky půjček (návratné finanční výpomoci) dotace ze zvláštních účtů vedených MF (bývalý FNM) na výdajové straně rozpočtu: poskytnuté půjčky (návratné finanční výpomoci) garantované státní záruky Zdroj: Střednědobý výhled na léta 2008 a 2009.Vlastní úprava.

Fiskální cíle a skutečnost (čisté půjčky(+)/výpůjčky(-) sektoru vládních institucí v % HDP, metodika ESA 95) Zdroj: Střednědobé výdajové rámce a výhledy na léta 2006-2013, Konvergenční program 2004. Skutečnost Eurostat (2010).

Realita výdajových rámců (v mld. Kč, metodika fiskálního cílení) (1) Usnesení PSP ČR 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 1418/2004 965.0 988.6 1027.2 zpřísnění (-), překročení (+) 0.7 -2.4 - 2015/2005   1038.9 985.6 1022.5 24.3 20.4 2370/2006 987.6 1024.5 161/2006 1131.5 1088.7 1130.7 56.6 56.8 554/2007 1215.1 1100.9 1137.5 -14.6 -34.9 966/2008 1241.9 1126.5 1171.1 0.0 -1.5 usnesení nepřijato 1160.5 1197.2 Zdroj: Střednědobé výdajové rámce a výhledy na léta 2006-2012.

Realita výdajových rámců (v mld. Kč, metodika fiskálního cílení) (2) Pozn.: Konečná výše rámců (červená čára) obsahuje vždy navýšení o prostředky z EU . Zdroj: Střednědobé výhledy na léta 2006 až 2012.

Evergreeny českých výdajových rámců v otázkách Jsou střednědobé výdajové rámce vhodným nástrojem pro české veřejné finance? Jsou fiskální cíle/rámce dostatečně ambiciózní? Co když nejsou rámce sestaveny na základě mechanismu fiskálního cílení? Co když se PSP o výši rámců neusnese? Co když se PSP usnese na vyšších rámcích? Co když jsou konečné výdaje cílovaného agregátu vyšší? Je vytvořen dostatečný prostor pro přizpůsobení výdajů aktuálnímu výkonu ekonomiky? Působí české výdajové rámce proticyklicky? Neprolonguje klouzavý přístup ad hoc vyšší výdaje v jednom roce (t+1) automaticky do budoucnosti?

III. Faktory fiskální disciplíny a možnosti pravidel

Faktory fiskální disciplíny

Fiskální pravidla – možnosti Omezení primárních výdajů Na straně výdajů Na straně příjmů Dluhové Omezení růstu platů Každoroční limit Speciální fond Bilanční Stálý limit Neinvestiční bilance Vyrovnaný rozpočet Limit deficitu Celkový deficit Cyklicky očištěná bilance Cyklicky očištěný deficit Celková bilance Ve středně-dlouhém období Každoročně Za hospodářský cyklus Zdroj: Prušvic (2008), s. 21.

Srovnání pravidel (1) - hledisko „ideálního fiskálního pravidla“ Bilanční pravidlo vyrovnané Atributy „ideálního fiskálního pravidla“ Výdajové celkové bilance zlaté pravidlo strukturál-ní bilance Příj-mové Dobře definované 3 1 4-5 2 Transparentní 5 4 Jednoduché Flexibilní 1-2 Adekvátní Vynutitelné nelze obecně ohodnotit Konzistentní Účinné Prům. celkové umístění Zdroj: Prušvic (2008), s. 41.

Srovnání pravidel (2) - hledisko makroekonomické stabilizace Výdajové pravidlo Pravidlo vyrovnané celkové bilance Pravidlo vyrovnané strukturální bilance Zlaté pravidlo Příjmové pravidlo Expanze anticyklické může být procyklické procyklické Recese procyklické, méně než deficitní pravidlo může být anticyklické Zdroj: Anderson a Minarik (2006), s. 195. Prušvic (2008), s. 42.

Srovnání pravidel (3) - hledisko chování fiskální autority Výdajové pravidlo Pravidlo vyrovnané celkové bilance Pravidlo vyrovnané strukturální bilance Zlaté pravidlo Příjmové pravidlo Expanze umožňuje uložení přebytků umožňuje „utracení“ přebytků umožňuje přebytek umožňuje deficit Recese umožňuje deficitní financování snížení výdajů Administrace jednodušší ověřování složitější nežli výdajové pravidlo složitější ověřování nejsložitější z uvedených pravidel Veřejné investice mohou být ochráněny ochráněny, nejlépe ze zmíněných ochráněny Zdroj: Anderson a Minarik (2006), s. 195; Prušvic (2008), s. 42.

Střednědobé výdajové rámce optikou „ideálního fiskálního pravidla“ Atributy „ideálního fiskálního pravidla“ Střednědobé výdajové rámce Dobře definované Nikoliv Transparentní Definice, monitoring, „veřejná kontrola“ – média Jednoduché Nikoliv, jiná metodika, … Flexibilní Ano, je relativně dost flexibilní Adekvátní Ano Vynutitelné Konzistentní Účinné Jako nástroj cílení poměru deficitu k HDP v podstatě ano 22

Výdajové rámce a HDP – cykličnost českých rámců Výdajové rámce a HDP – cykličnost českých rámců? (Výdajové rámce a HDP - růst v %) Zdroj: Střednědobé výhledy na léta 2006 až 2012. Predikce MF ČR (2010).

Sankce aneb Co když… … nejsou rámce sestaveny na základě mechanismu fiskálního cílení? „Vzhledem k plánovanému překročení cílových deficitů a skutečnosti, že nebyly stanoveny cíle nové, nesleduje stanovení nových výdajových rámců výše uvedený postup, ale vychází z aktuálního výhledu výdajů veřejných rozpočtů.“ (Střednědobý výhled na léta 2008 a 2009, str. 4) … se PSP o výši rámců neusnese? PSP se v roce 2009 o nových SDVR na léta 2011 a 2012 neusnesla. Zákon č. 218/2000 Sb. v §8 odst. 1 říká, neexistují-li částky SDVR, stanoví se SDVR na t+2 a t+3 na základě usnesení o SDVR v roce t-2. Zákon ovšem neřeší, jak postupovat v případě, že SDVR nejsou stanoveny usnesením ani v t-2. … se PSP usnese na vyšších rámcích? SDVR na roky 2005, 2006 a 2007 byly na vyšší úrovni, než zákon umožňoval. Sankce v případě nedodržení zákona neexistují. … jsou konečné výdaje SR a SF vyšší? SDVR jsou pravidlem ex-ante, výši výdajů ex-post tedy neřeší. (Na druhou stranu vyšší výdaje SR a SF může změnit jen PSP.)

IV. Závěr – vhodné fiskální pravidlo pro ČR

Vhodné pravidlo pro ČR? základ = výdajové pravidlo, změny výdajového pravidla: zrušení metodiky fiskálního cílení a zavedení rámců v metodice cash nebo ESA 95 (problém navázání akruálního rozpočtování na rozpočtování v běžném roce), otázka vymezení sektoru (autonomie samosprávných celků), délka horizontu? – zachovat (delší horizont = vyšší riziko nejistoty predikce příjmů = větší korekce v budoucnu = ztráta transparentnosti a jednoduchosti), sankce – automatické krácení výdajů (problém mandatorní x nemandatorní výdaje) či jiné sankce (krácení poslaneckých platů?), doplnění výdajového pravidla o: pravidlo příjmové – vyšší než očekávané příjmy odkládány do speciálního rezervního fondu (použití jen na specifické případy, např. splátky dluhu, penzijní reformu, …), dluhové pravidlo – „národní“ dluhová kvóta zohledňující míru „mezigenerační redistribuce“, v rámci SGP.

Děkuji za pozornost

Použitá literatura Anderson, B., Minarik, J.J. (2006): Design Choices for Fiscal Policy Rules. OECD Journal on Budgeting, Vol. 5, 2006, No. 4, s. 159-208. Eurostat (2010): Eurostat Database. Přístup z Internetu (28.4.2010): <http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/search_database>. Konvergenční program ČR. Květen 2004. Kopits, G., Symansky, S. (1998): Fiscal Policy Rules. IMF Occasional Paper No. 162. MF ČR (2010): Makroekonomická predikce ČR. MF ČR, duben 2010. Prušvic, D. (2008): Fiskální politika, fiskální pravidla a jejich postavení v systému národního hospodářství. Hlávkova nadace, studie č. 8/2008. Prušvic, D. (2010): Evropská fiskální pravidla a jejich účinnost: prvních 15 let. Politická ekonomie, Vol. 58, 2010, No. 1, s. 51-69. Sněmovní tisk č. 914/2009 Střednědobé výhledy na léta 2006 až 2012 Usnesení PSP ČR č. 1418/2004 Usnesení PSP ČR č. 2015/2005 Usnesení PSP ČR č. 2370/2006 Usnesení PSP ČR č. 161/2006 Usnesení PSP ČR č. 554/2007 Usnesení PSP ČR č. 966/2008 Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů