Partnerství veřejného a soukromého sektoru v ČR Význam řízení rizik v projektech PPP Twinningový projekt CZ/2005/IB/FI/04 Školicí akce k řízení rizik v projektech PPP Praha, Ministerstvo financí, 26. května 2008 Rui Sousa Monteiro (Parpública SA, Portugalsko)

2 Obsah Jsou rizika v PPP skutečně důležitá? Jsou rizika v PPP skutečně důležitá? Jaké výzvy jsou s riziky spojené? Jaké výzvy jsou s riziky spojené? Jaké jsou cíle řízení zakázky PPP? Jaké jsou cíle řízení zakázky PPP? Jaké jsou jeho hlavní složky? Jaké jsou jeho hlavní složky? Jak zacházet s riziky v PPP? Jak zacházet s riziky v PPP?

3 Prezentace předkládá některé obecné osvědčené postupy v oblasti řízení rizik v projektech PPP a vychází zejména z autorova průzkumu a zkušeností v Portugalsku a dalších zemích

4 Zavedení účinného a účelného systému řízení rizik závisí na konkrétních vlastnostech jednotlivých orgánů veřejné správy a ministerstev Zde uvedená doporučení by měla být doplněna o pravidla upravená pro místní okolnosti

5 Riziko je definováno jako nejistota výsledku činů a událostí, ať již jako pozitivní příležitost či negativní ohrožení

6 Jsou rizika u zadávání a zakázek PPP skutečně důležitá?

7 PPP Partnerství veřejného a soukromého sektoru (PPP) představují dlouhodobé smlouvy mezi veřejným a soukromým subjektem o poskytování služeb; obvykle zahrnují výstavbu či nabytí infrastruktury nebo aktiv s dlouhou ekonomickou životností

8 Zásadní význam má přenos rizik Účelnost zakázky PPP závisí na účinném přenosu některých rizik na soukromého partnera Soukromé subjekty dovedou účelně řídit projekty, pokud v nich jde o peníze a pokud čelí rizikům, která mohou řídit

9 Soukromý management Účelnost PPP předpokládá využití soukromého kapitálu na řízení veřejného projektu Soukromý management však bude jednat účelně pouze tehdy, pokud čelí rizikům: soukromý manažer, kterému nehrozí žádná rizika, bude řídit pouze výnosy

10 Riziko je drahé (1) U dlouhodobé zakázky PPP bude soukromý partner nucen při projektování infrastruktury a řízení projektu zohlednit jejich náklady na celou dobu životnosti (whole-life costing) Účelnost navržené infrastruktury bude záviset na věrohodném očekávání, že soukromý partner převezme dlouhodobá rizika

11 Riziko je drahé (2) Nejsou-li rizika soukromému partnerovi jasně přidělena, mohl by si uvědomit, že pokusit se rizika přesunout na veřejný sektor je výhodnější, než rizika řídit Soukromý partner by se tak mohl zaměřit na přenos rizik, nikoliv na poskytování kvalitních služeb vládě/koncovým uživatelům

12 Riziko je drahé (3) Vzhledem ke své orientaci na zisk se bude soukromý partner během zadávacího řízení i během trvání zakázky snažit přenést některá rizika zpět na veřejného partnera: formálně, během zadávání fakticky, během trvání zakázky

13 Řízení rizik Manažer projektu (během přípravy zadávání i vlastního zadávání) i vedoucí zakázky (po uzavření smlouvy) tudíž musí rizika pečlivě řídit: Identifikovat a rozdělovat rizikaIdentifikovat a rozdělovat rizika Monitorovat rizikaMonitorovat rizika Zmírňovat rizikaZmírňovat rizika

14 Jaké výzvy jsou spojené s riziky v projektech a smlouvách PPP?

15 Tři fáze Musíme uvažovat o třech fázích: Výběr projektu Výběr projektu Zadávání Zadávání Řízení zakázky Řízení zakázky

16 Výběr projektu Rizika projektu Rizika projektu Rizika struktury projektu Rizika struktury projektu Rizika plánu projektu Rizika plánu projektu Rozpočtová/fiskální rizika Rozpočtová/fiskální rizika

17 Rizika při výběru projektu PPP mohou pro veřejný sektor výrazně snížit rizika projektu Není-li však rámec hodnocení přiměřený, mohou PPP: zkreslovat výběr veřejných projektů a způsobovat, že vláda bude vybírat projekty s nízkou hodnotou zkreslovat výběr veřejných projektů a způsobovat, že vláda bude vybírat projekty s nízkou hodnotou ohrozit celkovou fiskální disciplínu ohrozit celkovou fiskální disciplínu

18 Rozpočtová rizika PPP PPP zvyšují nepružnost rozpočtů PPP vyvolávají politická rizika, jelikož vytvářejí vazby a omezení ohledně změn veřejné politiky: Formální vazby Formální vazby Finanční vazby Finanční vazby Tyto vazby mohou být finančně kompenzovány

19 Struktura projektu a projektový plán Některá rizika ve skutečnosti nevyplývají ze samotného projektu, ale z plánu PPP, který byl pro pro daný projekt vytvořen S určitou konkrétní strukturou projektu jsou tedy spojena určitá rizika a to rizika, která se liší podle typu zvoleného plánu PPP

20 Rizika projektového plánu (1) Vezměme si například bezplatnou dálnici: Stavební riziko je riziko struktury projektu (ať je plán PPP jakýkoliv, projekt bude vystaven stavebním rizikům) Stavební riziko je riziko struktury projektu (ať je plán PPP jakýkoliv, projekt bude vystaven stavebním rizikům) Riziko poptávky je riziko projektového plánu (v režimu stínového mýtného bude riziko poptávky existovat, v režimu dostupnosti riziko poptávky v projektu nebude) Riziko poptávky je riziko projektového plánu (v režimu stínového mýtného bude riziko poptávky existovat, v režimu dostupnosti riziko poptávky v projektu nebude)

21 Rizika projektového plánu (2) Nyní si vezměme příklad projektu PPP – zpoplatněné silnice: Riziko poptávky se může plánu dotýkat významně (pokud je dopravní riziko přeneseno na soukromého partnera) Riziko poptávky se může plánu dotýkat významně (pokud je dopravní riziko přeneseno na soukromého partnera) Nebo jen okrajově (pokud jsou platby prováděny podle čistého režimu dostupnosti, soukromý partner nebude podstupovat téměř žádné riziko poptávky) Nebo jen okrajově (pokud jsou platby prováděny podle čistého režimu dostupnosti, soukromý partner nebude podstupovat téměř žádné riziko poptávky)

22 Rizika projektového plánu (3) Nyní si vezměme například projekt v oblasti bydlení: Pokud plán zahrnuje služby mimo infrastrukturu (např. stravování), poptávka služeb bude mít na zakázku vliv Pokud plán zahrnuje služby mimo infrastrukturu (např. stravování), poptávka služeb bude mít na zakázku vliv Pokud má tyto služby poskytovat třetí strana, riziko poptávky existovat nebude, plán však bude vystaven komunikačním rizikům Pokud má tyto služby poskytovat třetí strana, riziko poptávky existovat nebude, plán však bude vystaven komunikačním rizikům

23 Při zadávání v oblasti PPP existuje kromě běžných rizik vyjednávání možnost, že uchazeči změní ustanovení smlouvy způsobem, který zabrání efektivnímu přenosu rizik na soukromého partnera

24 Rizika a zadávání Pokud nejsou rizika v návrhu smlouvy (který je součástí výzvy k podávání nabídek) jasně rozdělena, budou se uchazeči snažit změnit rozdělení rizik v konečné smlouvě Nejasné rozdělení rizik může rovněž bránit efektivní konkurenci a transparentnosti během výběrového řízení

25 Po uzavření smlouvy je rozdělení rizik stanoveno smlouvou, mělo by tedy být určeno na celou dobu životnosti zakázky

26 Pokud však veřejný orgán zakázku náležitě neřídí, může stále docházet k přenosu rizik ze soukromého na veřejného partnera...

27... Zvláště nevěnuje-li vedoucí zakázky neustále pozornost řízení rizik a předcházení strategickým krokům soukromého partnera

28 Přenos rizik (1) Po podepsání smlouvy PPP bude mít soukromý partner řadu příležitostí přenášet rizika na veřejný sektor vzhledem k: Technologickým, komerčním či demografickým změnám Technologickým, komerčním či demografickým změnám Politickým změnám Politickým změnám Událostem force majeure Událostem force majeure Jiným nepředvídaným událostem Jiným nepředvídaným událostem (např. archeologickým objevům)

29 Přenos rizik (2) Nesprávné řízení zakázky (veřejným orgánem odpovědným za zakázku) vytváří pro soukromého partnera vynikající příležitosti k přenosu rizik zpět na veřejný sektor, Přenos nákladů na veřejný sektor Přenos nákladů na veřejný sektor Nebo prostě nedodržování předepsané kvality služeb Nebo prostě nedodržování předepsané kvality služeb

30 Přenos rizik (3) Politickou odpovědnost za veřejné služby vždy ponese vláda Soukromý partner tak může jednat strategicky a přimět veřejný orgán, aby měnil požadavky na služby a vyplácel kompenzace Nejsou-li změny řízeny, zúží se manévrovací prostor veřejného orgánu a on ztratí svou vyjednávací sílu

31 Je tedy jasné, že zakázky PPP jsou vystaveny významným rizikům, která by měl řídit veřejný partner

32 Jak má veřejný partner hájit veřejný zájem z hlediska rizik plynoucích z projektů a zakázek PPP?

33 Řízení rizik je integrální součástí účinného řízení zakázky

34 Jaké jsou hlavní cíle řízení zakázky PPP?

35 Mějme na paměti, že oproti obvyklým cílům řízení zakázek jsou zakázky PPP charakterizovány dlouhodobým partnerstvím, což vyžaduje směsici spolupráce a skepse

36 Tři cíle řízení zakázky a) Plnění smlouvy za účelem dosažení jejích záměrů b) Zprostředkování spolupráce mezi veřejnými a soukromými partnery c) Řízení rizik veřejného sektoru, prevence strategického jednání, které může poškozovat veřejný zájem

37 Cíl (a): plnění smlouvy Řízení výměny informací Řízení výměny informací Dohled nad přesuny aktiv a pracovníků Dohled nad přesuny aktiv a pracovníků Dohled nad stavební fází Dohled nad stavební fází Dohled nad provozní fází Dohled nad provozní fází Měření výroby a výkonnosti Měření výroby a výkonnosti Řízení změn a konfliktů Řízení změn a konfliktů Příprava/řízení ukončení Příprava/řízení ukončení

38 Cíl (b): spolupráce/partnerství Zlepšování vztahů mezi soukromými a veřejnými partnery Zlepšování vztahů mezi soukromými a veřejnými partnery Zlepšování styku s ostatními veřejnými subjekty: komunikace, licencování, regulace, zpětná vazba Zlepšování styku s ostatními veřejnými subjekty: komunikace, licencování, regulace, zpětná vazba Zlepšování styku s koncovými uživateli, daňovými poplatníky a médii Zlepšování styku s koncovými uživateli, daňovými poplatníky a médii

39 Cíl (c): strategické řízení zakázky Po celou dobu trvání zakázky identifikujte, monitorujte a zmírňujte všechna rizika, která by potenciálně postihovala zadavatele a veřejný sektor Po celou dobu trvání zakázky identifikujte, monitorujte a zmírňujte všechna rizika, která by potenciálně postihovala zadavatele a veřejný sektor Mějte na vědomí možné strategické jednání (soukromých partnerů nebo jiných zainteresovaných stran), které může mít dopad na služby nebo veřejný zájem Mějte na vědomí možné strategické jednání (soukromých partnerů nebo jiných zainteresovaných stran), které může mít dopad na služby nebo veřejný zájem

40 Poznámka k (a)+(b)+(c) Cíl (a) vyžaduje pečlivé plánování a rychlou reakci a „následuje literu“ smlouvy Cíl (b) je založen na kooperativním přístupu, zatímco cíl (c) vyžaduje nekooperativní myšlení (dle teorie her) a skeptický přístup V určitém smyslu je cílem činností (b) také vyvažování skepse a zlepšeného partnerství

41 Účinky špatného řízení Nedostatečná výkonnost (nízká nebo příliš vysoká výroba, nízká kvalita,...); není-li odhalena, vede k úhradě služeb, které ve skutečnosti nebyly poskytnuty Nedostatečná výkonnost (nízká nebo příliš vysoká výroba, nízká kvalita,...); není-li odhalena, vede k úhradě služeb, které ve skutečnosti nebyly poskytnuty Nepříznivé jednání soukromého partnera např. vybírání „třešniček na dortu“, nadhodnocování poptávky, odmítání klientů Nepříznivé jednání soukromého partnera např. vybírání „třešniček na dortu“, nadhodnocování poptávky, odmítání klientů Faktická změna ve sdílení rizik, některá rizika jsou převedena zpět Faktická změna ve sdílení rizik, některá rizika jsou převedena zpět

42 Jaké jsou hlavní součásti řízení zakázek?

43 Součásti řízení zakázky Plánované rutinní činnosti: Plánované rutinní činnosti: Výměna informacíVýměna informací Monitoring stavby a převoduMonitoring stavby a převodu Účinný monitoring výkonnostiÚčinný monitoring výkonnosti Komunikační strategie a plánKomunikační strategie a plán Strategické myšlení: Strategické myšlení: Registrace a monitoring rizikRegistrace a monitoring rizik Strategické vědomíStrategické vědomí Prevence rizik a plány pro nepředvídané situacePrevence rizik a plány pro nepředvídané situace

44 Interní požadavky na řízení zakázky Struktura správy a řízení: Struktura správy a řízení: Definujte strukturu teamu pro řízení zakázkyDefinujte strukturu teamu pro řízení zakázky Ujasněte role (zodpovědnost, pravidla rozhodování, jasné nepřekrývající se odpovědnosti)Ujasněte role (zodpovědnost, pravidla rozhodování, jasné nepřekrývající se odpovědnosti) Zprávy, styk s ostatními subjektyZprávy, styk s ostatními subjekty Získávání a rozvoj kapacit: Získávání a rozvoj kapacit: Personální požadavky + využití konzultantůPersonální požadavky + využití konzultantů Najímání a udržení pracovníkůNajímání a udržení pracovníků Školení pracovníků, výměna znalostíŠkolení pracovníků, výměna znalostí

45 Rutina a strategie Rutina může vedoucího zakázky zahlcovat a bránit mu ve strategickém myšlení a plánování Rutina může vedoucího zakázky zahlcovat a bránit mu ve strategickém myšlení a plánování Rutinní činnosti související s plněním smlouvy obvykle obnášejí mnoho papírování a výměny informací se sledem termínů zpráv, fakturace, plateb a licencování Rutinní činnosti související s plněním smlouvy obvykle obnášejí mnoho papírování a výměny informací se sledem termínů zpráv, fakturace, plateb a licencování

46 Některé rutinní činnosti Měření výstupů Měření výstupů Měření výkonnosti Měření výkonnosti Potvrzování a kontrola faktur Potvrzování a kontrola faktur Kontrola smluvních milníků Kontrola smluvních milníků Periodické revize / benchmarking Periodické revize / benchmarking Průzkumy mezi uživateli a pracovníky Průzkumy mezi uživateli a pracovníky

47 Plánování Všechny rutinní činnosti by měl vedoucí zakázky plánovat a zajistit pro ně dostatek volných zdrojů a) Širší vnímání zakázky se zaměřením na výstupy b) Řízení rizik a prevence škodlivých strategických kroků

48 Jak zacházet s riziky PPP?

49 Rizika veřejného sektoru Řízení rizik PPP obnáší sérii periodicky se opakujících kroků: Identifikace rizik založená na formálním rozdělení rizik, minulých zkušenostech a logickém myšlení Identifikace rizik založená na formálním rozdělení rizik, minulých zkušenostech a logickém myšlení Hodnocení rizik (dopad a pravděpodobnost výskytu) pro všechny partnery Hodnocení rizik (dopad a pravděpodobnost výskytu) pro všechny partnery Monitoring a zmírňování rizik Monitoring a zmírňování rizik

50 Řízení rizik před uzavřením smlouvy Identifikace, hodnocení a rozdělení rizik musí být prováděna s vědomím toho, že PPP je dlouhodobá zakázka, a proto: Soukromý partner bude moci činit strategické kroky k využití změn a nepředvídaných událostí Soukromý partner bude moci činit strategické kroky k využití změn a nepředvídaných událostí Při předcházení těmto krokům je veřejný úřad vázán povinností poskytovat kvalitní veřejné služby Při předcházení těmto krokům je veřejný úřad vázán povinností poskytovat kvalitní veřejné služby

51 Řízení rizik po uzavření smlouvy Po uzavření smlouvy: Vedoucí zakázky by měl identifikovat rizika pomocí pečlivé analýzy smlouvy a základů plánu PPP Vedoucí zakázky by měl identifikovat rizika pomocí pečlivé analýzy smlouvy a základů plánu PPP Být si však vědom, že změny zvnějšku a strategické kroky soukromého partnera (nebo chybné řízení na straně veřejného partnera) mohou vyvolat další rizika Být si však vědom, že změny zvnějšku a strategické kroky soukromého partnera (nebo chybné řízení na straně veřejného partnera) mohou vyvolat další rizika

52 Seznam rizik (1) Každý vedoucí zakázky by měl mít seznam rizik – seznam všech rizik v průběhu stavební a provozní fáze Seznam by měl být pravidelně revidován za účelem začlenění nových rizik a přehodnocení dopadů a pravděpodobnosti výskytu Odpovědnost za řízení všech rizik by měla být svěřena jedné instituci nebo jednotlivci

53 Seznam rizik (2) Výčet rizik by měl být vyčerpávající, zvažovat veškerá potenciální ohrožení projektu bez ohledu na to, jsou-li uvedena ve smlouvě či nikoliv Změny (politické, komerční, technologické,...) a inovace vyvolají nová rizika, proto by měl být výčet pravidelně revidován

54 Identifikace rizik Vyžaduje: Analytické dovednosti Analytické dovednosti Dobrou obeznámenost se smlouvou Dobrou obeznámenost se smlouvou Přenos znalostí mezi projekty Přenos znalostí mezi projekty Intenzivní myšlení dle teorie her Intenzivní myšlení dle teorie her

55 Hodnocení rizik Využívejte důkazy z minulosti a rady externích odborníků Využívejte důkazy z minulosti a rady externích odborníků Jednoduchost: nevyčíslujete cenu rizika, jen hodnotíte jeho významnost. Jednoduchost: nevyčíslujete cenu rizika, jen hodnotíte jeho významnost. Dopad lze tedy hodnotit pomocí škály kritické/ vysoké / střední / nízké a pravděpodobnost výskytu lze zobrazit pomocí intervalů pravděpodobnosti

56 Monitoring rizik U mnoha rizik bude pravděpodobnost dopadu na veřejný sektor záviset: Na preventivních opatřeních Na preventivních opatřeních (která vyžadují strategické myšlení) Na pověsti a vnímaných schopnostech vedení zakázky Na pověsti a vnímaných schopnostech vedení zakázky (budou mít dopad na pravděpodobnost strategických kroků soukromého partnera)

57 Řízení rizik Nezkoušejte “učit se praxí” Nezkoušejte “učit se praxí” Teorie a praxe řízení rizik má dlouhou historii s mnoha již zavedenými “dobrými” a “špatnými” postupy; využijte je Teorie a praxe řízení rizik má dlouhou historii s mnoha již zavedenými “dobrými” a “špatnými” postupy; využijte je

58 Nenaivní přístup Ale nezapomeňte, že zakázky PPP jako dlouhodobé smlouvy vyžadují přiměřený nenaivní přístup: Nepředpokládejte, že veřejná správa je dokonalá a schopná rychlé reakce; Nepředpokládejte, že veřejná správa je dokonalá a schopná rychlé reakce; Nepředpokládejte, že soukromý partner je dobročinná organizace, pracující ve prospěch veřejnosti Nepředpokládejte, že soukromý partner je dobročinná organizace, pracující ve prospěch veřejnosti

59 Závěrečná poznámka PPP představují příležitost pro účinné poskytování infrastruktury Účelnost znamená převedení rizik na soukromého partnera Nejsou-li však rizika řádně řízena, veřejný a dlouhodobý charakter PPP umožňuje soukromému partnerovi převádět rizika zpět a ohrožovat tak účelnost

60 Děkuji Rui Sousa Monteiro Parpública SA Rua Laura Alves, 4, 8º, Lisboa, Portugal tel: (+351) , (+351) fax: (+351)