Uplatnění multi-level governance v systému veřejných rozpočtů Jitka Peková

Obsah Finanční systém státu a územní samosprávy – rozpočtová soustava – vazby Principy finančního systému Rozpočtové zásady Rozpočtový proces Zmínka o rozpočtové skladbě

Stát a územní samospráva zabezpečuje řadu úkolů, nejdůležitější však jsou úkoly ekonomické povahy, tzn. zabezpečování různých druhů veřejných statků, ať prostřednictvím neziskových organizací ve veřejném sektoru nebo prostřednictvím veřejných zakázek nebo partnerstvím veřejného a soukromého sektoru. Důležitým finančním nástrojem zabezpečování úkolů státu a územní samosprávy je rozpočet, který je páteří finančního systému jak státu, tak územní samosprávy obcí a krajů.

Finanční systém – principy hospodaření podle ročního rozpočtu – je to základní princip, omezené vytváření mimorozpočtových fondů, aby nedocházelo k rozmělňování relativně omezených finančních prostředků do fondů, konsistence finančního systému s veřejnými financemi, určitý stupeň municipální a regionální autonomie, tzn. rozhodovací pravomoc územní samosprávy, ale i odpovědnost za důsledky rozhodnutí, určitý stupeň finanční nezávislosti územní samosprávy na státu, tzn. určitá míra finanční soběstačnosti, spravedlnost a slušnost v přerozdělovacích vtazích mezi státem a územní samosprávou, mezi obcemi i mezi kraji, stabilita finančního systému, stabilita pravidel hospodaření – viz zákony o rozpočtových pravidlech, účinnost finančního systému, tzn. hospodárné a účelné vynakládání příjmů, administrativní nenáročnost finančního systému  nízké administrativní náklady (viz orgány veřejné správy), určitý stupeň kontroly ze státu  viz jeden stát, jedny veřejné finance, otevřenost - publicita informací.

Fiskální pravidla (pravidla hospodaření územní samosprávy) podle OECD zahrnují: pravidla pro dosažení cílů stabilizační fiskální politiky státu; transparentní účetnictví a výkaznictví; požadavek dlouhodobé vyrovnanosti rozpočtu. V některých zemích se vztahuje na běžnou část rozpočtu, v některých na kapitálovou část rozpočtu, v některých zemích na celkové saldo rozpočtu. V některých zemích se vyžaduje vyrovnané nebo přebytkové hospodaření i v mimorozpočtových fondech; hospodaření podle ročního rozpočtu, sestavování rozpočtové prognózy, vzájemná provázanost; daňová omezení, omezená daňová pravomoc územní samosprávy; výdajová omezení, odpovědnost za krytí výdajů. S tím je spojené pravidlo restrikce zadlužení, regulace zadluženosti územní samosprávy; monitorování hospodaření územní samosprávy, možnost uvalení sankcí ze strany státu; přímá kontrola státem, např. v případě využívání návratných příjmů stanovení limitu dluhu, povolování emise dluhopisů, omezování některých druhů půjček, úvěrů apod. V ČR: zákony o rozpočtových pravidlech.

Finanční systém státu rozpočet roční rozpočet – základní finanční plán  zákon o státním rozpočtu  poslanecká sněmovna PČR rozpočtový výhled – povinnost  orientační finanční plán, ze kterého vychází roční rozpočet plnění  státní závěrečný účet  schvalování usnesením  poslanecká sněmovna PČR – likvidita – viz systém státní pokladny, průběžný deficit kryt emisí státních pokladničních poukázek, výsledný deficit – emise střednědobých dluhopisů; státní fondy – účelové  každý zaveden nebo naopak zrušen samostatným zákonem mezi nimi vazby  pravidla: viz zákon o rozpočtových pravidlech republiky (z. č. 218/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů) vždy v oblasti zdravotnictví (viz rozpočty zdravotních pojišťoven)

Finanční systém kraje, obce rozpočet roční rozpočet – povinný základní finanční plán  viz zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (z. č. 250/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů), viz zákon o krajích, zákon o obcích, zákon o hl. m. Praze  usnesení o rozpočtu  zastupitelstvo (kraje, obce) rozpočtový výhled – orientační finanční plán, ze kterého vychází roční rozpočet  povinnost plnění  závěrečný účet (kraje, obce)  schvalování usnesením zastupitelstva (kraje, obce) plnění – likvidita – viz průběžný deficit – krátkodobý úvěr, výsledný deficit – střednědobý úvěr; na financování investic – dorovnání kapitálové části rozpočtu – plánovitě střednědobý či dlouhodobý úvěr + příp. emise komunálních obligací  příjmy a výdaje rozpočtu se třídí podle závazné, tzv. rozpočtové skladby, která umožňuje rozdělení rozpočtu na běžnou a kapitálovou část rozpočtu (běžný a kapitálový rozpočet), v rámci tzv. druhového hlediska třídění – důležité pro rozpočtové analýzy peněžní fondy (mimorozpočtové): účelové + neúčelové: rezervní fond (v ČR např. fond rezerv a rozvoje)  každý zaveden nebo naopak zrušen samostatným usnesením  zastupitelstvo (kraje, obce)  mezi rozpočtem a peněžními fondy (mimorozpočtovými) vazby  pravidla: viz zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (z. č. 250/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů)  pro financování potřeb v regionálním i lokálním veřejném sektoru, ale i pro ovlivňování dlouhodobého sociálně-ekonomického rozvoje v kraji, v obci

Finanční vztahy v rozpočtu (SR, rozpočet kraje, obce): Běžná část rozpočtu Kapitálová část rozpočtu PB VB PK1 PK2 VK1 VK2 PB = běžné příjmy, VB = běžné výdaje; PK = kapitálové příjmy, VK = kapitálové výdaje. Výjimka: účelové neinvestiční dotace do rozpočtů obcí, rozpočtů krajů – účelová vazba mezi P a V

Finanční vztahy v účelovém peněžním fondu (mimorozpočtovém) na úrovni státu, kraje, obce ÚF = účelový fond (mimorozpočtový) P = příjmy V = výdaje Problém: vymezení příjmů stabilních příjmů s dostatečnou výnosností v dlouhodobém horizontu vzhledem k vymezené potřebě. ÚF1 ÚF2 P1 V1 P2 V2

Finanční systém státu Finanční systém kraje, obce  rozpočtová soustava:  soustava:  fondů (fondové pojetí)  peněžních vztahů (vztahové pojetí)  orgánů a institucí (institucionální pojetí)  vymezení vztahů uvnitř rozpočtové soustavy - mezi rozpočty a peněžními (mimorozpočtovými) fondy  teorie fiskálního federalismu optimální míra decentralizace veřejných financí  fiskální decentralizace  dlouhodobá pravidla pro finanční vztahy  analýzy  prognózy Viz v ČR oba zákony o rozpočtových pravidlech, zákon o SR na příslušný rok

Rozpočtové zásady obecně platné v celé rozpočtové soustavě každoroční sestavování a schvalování rozpočtu – státu a příslušného subjektu územní samosprávy (kraje, obce) Není-li rozpočet schválen před začátkem rozpočtového období, hospodaří se až do schválení rozpočtu podle tzv. rozpočtového provizoria, zpravidla buď podle skutečnosti stejného období v předchozím rozpočtovém období (kalendářním roce) nebo podle plánovaného rozpočtu – přesně je to dáno rozpočtovými pravidly, u SR příslušným jednacím řádem, na úrovni kraje, obce podle rozhodnutí voleného orgánu – zastupitelstva obce, zastupitelstva kraje; reálnost a pravdivost rozpočtu, tj. reálný odhad příjmů a výdajů rozpočtu, aby bylo možné splnit rozpočet jako finanční plán bez výrazných odchylek, nebyly nutné časté úpravy rozpočtu během roku; úplnost a jednotnost rozpočtu, dosažená pomocí závazné rozpočtové skladby dlouhodobá vyrovnanost rozpočtu (v delším cyklu), která je základem úspěšného dlouhodobého hospodaření – viz problémy s chronickým deficitem a s umořování dluhu jak na úrovni státu, tak na úrovni kraje, obce; hospodárnost a efektivnost - finanční kontrola, účetní audit; publicita, jejíž výsledkem je důkladná informovanost občanů. Je předpokladem účinné občanské kontroly. Jednotlivé rozpočtové zásady působí komplexně.

Rozpočtový proces Etapy rozpočtového procesu - jsou obdobně využívány v celé rozpočtové soustavě: sestavení návrhu rozpočtu zodpovědným výkonným orgánem (u SR je to MF ČR; na úrovni kraje obce, přísl. odbor); projednání návrhu rozpočtu v poradních orgánech a voleném orgánu, schválení návrhu rozpočtu voleným orgánem (u SR projednání ve vládě, projednání a schválení v Poslanecké sněmovně PČR formou zákona; na úrovni kraje a obce projednání příslušným finančním výborem, finanční komisí, schválení v zastupitelstvu formou usnesení); plnění rozpočtu, za které zodpovídají výkonné orgány a případné změny rozpočtu, které doporučují výkonné orgány a schvalují volené orgány (u SR MF ČR, změny SR projednání a schválení v Poslanecké sněmovně PČR; na úrovni kraje a obce kontrola příp. úpravy rozpočtu příslušným odborem, příslušným finančním výborem, finanční komisí, schválení v zastupitelstvu);

Rozpočtový proces průběžná kontrola plnění výkonnými orgány, ale i poradními a volenými orgány (u SR MF ČR, změny SR projednání a schválení v Poslanecké sněmovně PČR; na úrovni kraje a obce kontrola příp. úpravy rozpočtu příslušným odborem, příslušným finančním výborem, finanční komisí, schválení v zastupitelstvu); sestavení přehledu o skutečném vývoji plnění rozpočtu za uplynulé rozpočtové období, který sestavuje příslušný výkonný orgán a projednání a následná kontrola, kterou provádí poradní orgány a volené orgány (u SR – státní závěrečný účet - MF ČR, projednání a schválení usnesením v Poslanecké sněmovně PČR; na úrovni kraje a obce – závěrečný účet kraje, obce - příslušný odbor, projednání příslušným finančním výborem, finanční komisí, schválení v zastupitelstvu usnesením). Jednotlivé etapy rozpočtového procesu jsou obdobně využívány v celé rozpočtové soustavě.

Rozpočtová skladba Rozpočtová skladba - systematické, jednotné a přehledné třídění peněžních operací (příjmových a výdajových + tzv. financování  princip peněžních pohybů - „cash“ princip, tzn. připsání peněžních prostředků na bankovní účet či jejich odepsání z bankovního účtu), které umožňuje: zabezpečit jednotnost a přehlednost rozpočtů a peněžních (mimorozpočtových) fondů v rozpočtové soustavě; analyzovat příjmy a výdaje v rozpočtové soustavě, v čase i prostorově, včetně komparace – mezi státy (viz EU), mezi obcemi, mezi kraji; sumarizovat příjmy a výdaje za celou rozpočtovou soustavu s využitím tzv. konsolidace, která umožňuje eliminovat riziko několikanásobného načítání určité operace, např. v případě dotací; třídění příjmů a výdajů rozpočtu na příjmy a výdaje nenávratné povahy a návratné povahy. Tím lze přesněji analyzovat hospodaření a krytí schodku příslušného rozpočtu, resp. způsob využití přebytku hospodaření; zajistit potřebné informace a jejich využití v hospodářské politice státu, v municipální a regionální politice. Nevztahuje se na operace související s podnikatelskou činností subjektů územní samosprávy a na příspěvkové organizace (zřizované státem, obcemi, kraji), nevztahuje se na operace na účtech cizích prostředků, na účtech sdružených prostředků, na účtech fondu kulturních a sociálních potřeb (zkr. FKSP) a podobných, které nemají charakter veřejných prostředků.

Třídění příjmů a výdajů Třídění příjmů a výdajů rozpočtů respektuje zásady: jednotnosti a závaznosti třídění v celé rozpočtové soustavě, dlouhodobé stability třídění, která je potřebná pro dlouhodobé rozpočtové analýzy a komparace, srozumitelnosti, aby byla možná veřejná a občanská kontrola, kompatibility s mezinárodními účetními a statistickými standardy.

Třídění odpovědnostní, dříve kapitolní (organizační), povinné u SR - vyjadřuje odpovědnost správců kapitol - ministerstev a ústředních orgánů za hospodaření s rozpočtovými prostředky, zvláštní postavení mají nerezortní průřezové kapitoly, které spravuje MF ČR vedle své kapitoly, tzn. kapitola Všeobecná pokladní správa, kapitola Státní dluh, kapitola Operace státních finančních aktiv.) Je odrazem institucionálního pojetí rozpočtu a institucionálního pojetí rozpočtové soustavy, pro obce a kraje nepovinné; druhové třídění příjmů a výdajů, které je povinné v celé rozpočtové soustavě. Umožňuje propojení na účetnictví, na účtování o příjmech a výdajích – účetnictví státu, obcí a krajů – akruální princip. Je důležité z hlediska rozpočtové politiky. Třídí operace do tří základních okruhů, tj. příjmy (třída 1 – daňové příjmy, třída 2 – nedaňové příjmy, třída 3 – kapitálové příjmy, tř. 4 – přijaté dotace) výdaje (třída 5 – běžné výdaje, třída 6 – kapitálové výdaje) financování  financující operace, tzn. operace, které zabezpečují financování schodku hospodaření nebo využití přebytku hospodaření a jeho zhodnocení v rámci finančního investování apod.- stavové údaje (třída 8)

Třídění Je základem třídění a týká se všech peněžních operací, které třídí až na jednotlivé položky, a to podle kritérií: inkaso X platba. Inkasa jsou přijaté finanční prostředky připsané na bankovní účet. Platby představují odepsání finančních prostředků z bankovního účtu nenávratná X návratná běžná X kapitálová domácí X zahraniční, které odlišuje vazby na domácí ekonomiku nebo zahraničí bez ohledu na to, v jaké měně se operace uskutečňují povinná X dobrovolná, tzn. zda operace vyplývají ze zákonných apod. norem či nikoliv aktiva X pasiva, zda se vztahují k věřitelskému či dlužnickému postavení zohledňující rozpočtovou politiku X řízení likvidity odvětvové (dříve funkční), tzn. na jaký účel jsou finanční prostředky vydávány (tzn. do jakých oblastí – odvětví veřejné spotřeby). Netřídí všechny operace, ale jen všechny výdajové operace a v ČR u územních rozpočtů vybrané nedaňové a kapitálové příjmy. skupin: 1. Zemědělství a lesní hospodářství 2. Průmyslová a ostatní odvětví hospodářství 3. Služby pro obyvatelstvo 4. Sociální věci a politika nezaměstnanosti 5. Bezpečnost státu a právní ochrana 6. Všeobecná veřejná správa a služby

Třídění konsolidační (tzv. záznamové jednotky)  umožňuje vyloučit duplicity na základě interních transferů mezi fondy a korekci příjmů na straně jedné a korekci výdajů na straně druhé, při započítávání příjmů a výdajů (tzn. vyloučení peněžních převodů mezi fondy a rozpočtem, převodů mezi zřizovatelem a organizační složkou a mezi veřejnými rozpočty různých úrovní, například státní rozpočet - rozpočet obce, rozpočet obce - rozpočet příspěvkové organizace apod.)

Literatura Kinšt, J. Rozpočtová skladba v roce 2004. Pragoeduca. 2004 Lorenc, J., Kašpárková, J. Rozpočtová skladba 2007 pro územní samosprávné celky. 2. rozšířené vydání. Polešovice: M LORDY, s. r. o., 2006 Peková, J. Veřejné finance, 4. aktualizované a doplněné vydání, ASPI a. s., Praha 2008 Peková, J., Pilný, J., Jetmar, M. Veřejná správa a finance veřejného sektoru, 3. aktualizované a doplněné vydání, ASPI a. s., Praha 2008 Peková J. Finance územní samosprávy – teorie a praxe v ČR. Praha: Wolters Kluwer, v tisku Provazníková, R. Financování měst, obcí a regionů, teorie a praxe. 2. aktualizované a rozšířené vydání, Grada Publishing, a. s. Praha 2009 Zákon o SR na příslušný rok Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla republiky), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 131/2000 Sb., o hl. m. Praze, ve znění pozdějších předpisů Usnesení vlády č. 346 z r. 2004 o regulaci zadluženosti obcí a krajů Zákon č. 190/2004 Sb., o dluhopisech Zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole Vyhl. MF ČR č. 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon č. 320/2001 Sb. Zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 254/2000 Sb., o auditorech Vyhláška MF ČR č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě, s účinností od 1. 1. 2003, ve znění pozdějších předpisů.

Děkuji za pozornost