Teorie státu a byrokracie Teorie a realita v pojetí institucionální analýzy Prof. Ing. Karel KOUBA, DrSc. IES FSV UK JEB070 Teorie pravidel a transitivní ekonomiky

I. Diskuse o teorii státu Novou politickou ekonomii neuspokojuje pojetí státu a hospodářských politik v neoklasické analýze. Zdroj nespokojenosti: „There is a persistent tension in the social sciences between the theories we construct and the evidence we compile about human interaction in the world around us. It is most striking in economics, where the contrast between the logical implications of neoclassical theory and the performance of economies (however defined and measured) is startling.” D. C. North: Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge: Cambridge University Press, 1990, p. 11.

Mainstream Economics in the 20th century „Today most economists in the free world attempt what is in this book called a „neoclassical synthesis”: i.e., by effective monetary and fiscal policies they try to make a marriage between the classical microeconomics of Smith and Marshall and the macroeconomics of modern income determination, combining what is sound in each approach.” P. A. Samuelson: Economics: an introductory analysis. 5th ed. New York: McGraw- Hill, 1961, p Vs. Historical School. Old Institutional Economics. Price Theory. Vývoj mainstreamu. Neoklasická syntéza: neoklasická mikroekonomie ( ) a makroekonomie J. M. Keynese (1936). Samuelson, Nordhaus: teorie trhu a vládních intervencí. Vs. heterodoxní ekonomie: Rakouská škola, institucionální ekonomie… Mainstream dnes: „ekonomie, která se dnes učí na univerzitách”, včetně Public Choice.

NPE/NIE a/vs Mainstream Vědní discipliny NPE/NIE nepopírají a nezavrhují neoklasickou teorii. „Neoclassical theory has made economics the preeminent social science by providing it a disciplined, logical analytical framework. To abandon neoclassical theory is to abandon economics as a science.” D. C. North (1978) NPE/NIE není jen rozšíření a doplnění neoklasické analýzy. NPE/NIE: nové otázky – evoluce institucí – alternativní instituce vs. alternativní ekonomické politiky v daných institucionálních podmínkách. Paradigma optimální alokace vzácných zdrojů vs. smluvní paradigma konstituční politické ekonomie (J. M. Buchanan). Neoklasické vs. institucionální předpoklady chování. Kouba, K. – Vychodil, O. – Roberts, J. Privatizace bez kapitálu: zvýšené transakční náklady české transformace. Praha: Karolinum, 2005, s. 66–67.

Ekonomické trhy Koordinační mechanismy ekonomických aktivit Cenový mechanismus Převažující shoda na nezbytnosti trojí funkce cen: informační, motivační a distribuční. „Je z mnoha hledisek štěstím, že spor o nepostradatelnost cenového systému pro jakoukoli racionální kalkulaci ve složité společnosti se už nyní nevede mezi tábory, které zastávají odlišné politické názory.” F. A. Hayek (1945) Stát Adam Smith a rozdílné interpretace funkce státu uvnitř hlavního proudu vs. Nová politická ekonomie.

Politické trhy Politika jako směna Politika je struktura složité směny mezi jednotlivci, struktura, v níž se jednotlivé osoby snaží kolektivně zabezpečit své vlastní soukromě definované cíle, které nemohou být účinně zabezpečeny prostřednictvím prostých tržních směn. Politické trhy: interakce a chování účastníků politiky. Vs. koordinační cenový mechanismus ekonomických trhů. Politik není mesiáš veřejného blaha. Veřejný zájem. Metodologický individualismus. Není-li přítomen individuální zájem, neexistuje žádný zájem. Politik, jednotlivec, stát a jeho funkce.

Adam Smith (1776): tři povinnosti státu (i)povinnost obrany země; (ii)povinnost výkonu spravedlnosti; (iii)povinnost budovat a spravovat některé veřejné stavby a zařízení. Dnes: (iv)chránit členy společnosti, kteří nemohou být považováni za „svéprávné jedince”.

Stát v neoklasické analýze Milton Friedman (1963). Joseph E. Stiglitz (1989). Shoda vs. rozdíly v pojetí státních intervencí. Rozdílné představy o úloze státu a vládních politik v soudobé rozpravě o finanční a hospodářské krizi. (NE)SHODY. Ideologie.

Nová politická ekonomie a úloha státu James M. Buchanan neinterpretuje pojetí státu Adama Smithe situačně a formuluje dvě trvalé funkce státu: Produkční funkce státu: veřejné statky; zákony, pravidla. Productive state: public goods; law, rules. Ochranná funkce státu: dodržování zákonů, pravidel. Protective state: rules and enforcement. J. M. Buchanan (1975) Klasický liberalismus, Ordoliberalismus vs. Laissez-faire. NPE: shodně s neoklasickou analýzou zjišťuje, že za určitých podmínek trh selhává. Na rozdíl od mainstreamu zdůrazňuje, že vládní intervence rovněž selhávají. NPE/NIE hledá řešení v kultivaci institucionálního prostředí a alternativní soustavě institucí.

Evoluční vývoj institucí a volba institucí J. M. Buchanan – kritický přesah evolučního pojetí institucí F. A. Hayeka. J. M. Buchanan předpokládá, že člověk je potenciálně nakloněn kooperaci a může volit pravidla. Zkoumá podmínky volby efektivních pravidel. Smluvní paradigma konstituční politické ekonomie. Postkonstituční smlouva. Nákladová funkce politických rozhodnutí. Transakční náklady konsensu. Buchanan, J. M., Tullock, G. (1962 [1965] – Chapter 6.) Buchanan, J. M. (1975 – Chapter 3.)

Teorie konsensu J. M. Buchanana Konstituční a postkonstituční funkce Kvalita institucí a konsensus při volbě pravidel Zdroj: BUCHANAN, J. M. The Limits of Liberty: Between Anarchy and Leviathan. Chicago: University of Chicago Press, 1975.

Zdroj: BUCHANAN, J. M. – TULLOCK, G. The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy. Ann Arbor: University of Michigan Press, 1962 [1965]. Teorie konsensu J. M. Buchanana Nákladová funkce konsensu

Ekonomická teorie a etika „V posledních desetiletích se ekonomové poučili, že instituce jsou významné. Stejně tak musí rostoucí měrou dojít k poznání, že etika je rovněž důležitá. Z obou těchto hledisek se navracíme ke klasické tradici Adama Smithe…” J. M. Buchanan (1994) Adam Smith vs. rozporné pojetí morálky a ekonomie v mainstreamu. J. M. Keynes vs. M. Friedman. F. Knight a J. M. Buchanan: vícedimenzionální pojetí homo economicus. „Rather than hope for a ‘new morality’, I shall focus on the potential for institutional reform that may indirectly modify man’s behavior towards his fellows.” J. M. Buchanan (1994) J. M. Buchanan: Moral Science and Moral Order. The Collected Works of James M. Buchanan. Volume 17. Indianapolis: Liberty Fund, J. M. Buchanan: Markets, States, and the Extent of Morals. American Economic Review, May 1978, vol. 68, no. 2, pp. 364–368. ( složka kursu JEB070 v knihovně IES FSV UK)

Strukturální reformy Co (ne)jsou reformy? Kultivace pravidel. Volba alternativních pravidel. (Ne)přenositelnost institucionálních struktur. Path Dependency. Strukturální reformy v globálním světě. Strukturální reformy u nás doma – čekání na Godota? D. Rodrik: Understanding Economic Policy Reform. Journal of Economic Literature, March 1996, vol. 34, no. 1, pp. 9–41.

Měření kvality institucí Studie World Bank – indikátory kvality institucí Governance Indicators: Political process; Government’s policies; Respect of citizens. Voice and Accountability Political Stability and Absence of Violence Government Effectiveness Regulatory Quality Rule of Law Control of Corruption Corruption versus GDP per capita State Capture Perception of the Court System

Neuspokojivý proces kultivace institucí ČR Zdroje IES (složka kurzu JEB070 v knihovně IES) KOUBA, K. Teorie pravidel a realita našeho života: zájmové skupiny – terra incognita české ekonomiky. Střední Evropa, květen 2001, roč. 17, s. 68–75. KOUBA, K. Využij stát: zájmové skupiny snižují výkonnost české ekonomiky. Respekt, – /18, s. 12/Ekonomika. GERŠL, A. Development of Formal and Informal Institutions in the Czech Republic and Other New EU Member States Before Their EU Entry: Did the EU Pressure Have Impact? Prague Economic Papers, 2006, vol. 13, no. 1, s. 78–90. (zejména kap. 4. Why Does the Institutional Framework in the Czech Republic Lag Behind?) KHAMET, K. Teorie pravidel a naše realita v transformačním a post- transformačním období. Bakalářská práce KÖRNER, P. – KUDRNA, Z. – VYCHODIL, O. Měření kvality podnikatelského prostředí ve střední Evropě. Finance a úvěr, 2002, roč. 52, č. 12, s. 674–697.

Problémy kultivace institucionálního rámce v demokracii Faktory ovlivňující kvalitu institucí Vládnutí. Governance. Lobbismus. Rent – seeking. Vyhledávání renty. State capture J. S. Hellman – G. Jones – D. Kaufmann: Seize the State, Seize the Day: State Capture, Corruption, and Influence in Transition. World Bank Policy Research Working Paper No. 2444, September (složka kursu JEB070 v knihovně IES FSV UK) Logrolling. Volební systémy. Model mediánového voliče. (D. Mueller (2003), M. Gregor (2005)). Politická kultura. Korupce. Skládání účtů – Accountability. Transparentnost rozhodovacích procesů. Corporate Governance. Corporate Social Responsibility.

Diskuse o otevřených problémech demokracie a světové ekonomiky Hlavolamy našeho života a výzvy. EU, národní vlády, UN, IMF, WB, NATO, WTO, USA. Regulace finančních trhů, nové ekonomické politiky ve změněném světě. Instituce v post-bipolárním světě a globální ekonomice. Kritická rozprava o „neoliberalismu” a politiky (de)regulace. Poslání ekonomické teorie a úloha ekonomů. Racionalita politika a/vs. ekonoma. Byrokracie a soudobé demokracie.

Poselství, které mě v soudobé rozpravě nejvíce zaujalo „Ekonomové kdysi říkali vládám, ať napraví svou politiku. Dnes jim říkají, ať napraví své instituce.” Dani Rodrik V kontroverzní rozpravě mezinárodní vědní komunity – zejména v tuzemsku – postrádám přesvědčivější teoretické zázemí a argumentaci o očekávaných účincích vládních nabídkově-poptávkových balíčkových medikamentů (např. multiplikační účinky, časová zpoždění). Můžeme očekávat žádoucí perspektivní integrování institucionální analýzy do budoucího mainstreamu?

II. Byrokracie: teorie vs. realita „Každý den byrokraté uchvacují více moci, velmi brzy budou spravovat celou zemi… Musíme si uvědomit, že až dosud byly všechny snahy zastavit další rozrůstání byrokratizace a socializace marné”. Mises, L. (1944) Existuje nějaký lék? Franz Kafka: Zámek. Robert Musil: Muž bez vlastností. Parkinsonovy zákony.

NPE: v ekonomické teorii chybí uspokojivá teorie byrokrata Byrokrat je organickou a expandující součástí všech soudobých hierarchicky a horizontálně strukturovaných složek demokracie: výkonných, zákonodárných, soudních i decentralizačně samosprávných. Kdo je byrokrat? Neoklasická analýza postrádá uspokojivou odpověď. Teorie státu blahobytu pracuje s pojetím byrokrata, které je v rozporu s realitou.

William A. Niskanen: základy politické ekonomie byrokracie v podmínkách reprezentativní vlády Příběh akademického ekonoma W. A. Niskanena připomíná cestu R. H. Coaseho od teorie k realitě. Ronald H. Coase: student LSE, esej The Nature of the Firm (1937), spoluzakladatel NIE, nositel Nobelovy ceny za ekonomii (1991). William A. Niskanen: Chicagská univerzita, Ministerstvo obrany USA. Výzkumník Institute for Defense Analyses. Pojetí byrokracie a byrokrata v teorii a realitě: vše je jinak. W. A. Niskanen: Bureaucracy and Representative Government. Chicago: Aldine-Atherton, (model byrokrata v teorii veřejné volby)

Expanze byrokracie Relative size of economic activity by bureaus in the US (percent of Gross National Product) Expenditure Total government Goods and services Total government Compensation of employees Sources: Office of Business Economics. National Income and Product Accounts of the United States.

Neuspokojivé teorie byrokracie a byrokrata Byrokrat a organická koncepce státu. Byrokracie byla tradována již od Konfucia a Webera na základě organické koncepce státu, tj. preference jednotlivce jsou podřízeny určitým organickým cílům panovníka, státu. Max Weber, německý sociolog 1864–1920. Max Weber (1947): Byrokrat – vykonavatel a správce veřejného blaha na základě politik zvolených vlád. Tradovaná iluze: Byrokrat – civil servant jako „eunuch veřejného blaha”. Pojetí paternalistického státu a funkce blahobytu.

W. A. Niskanen: výzkumné otázky Motivy znepokojení: expanze vládních výdajů; špatný výkon byrokracie při spravování welfare a vojenských programů USA v šedesátých letech. Otázky, hlavolamy: Mají tyto problémy uspokojivější řešení? Může být reakce a efektivnost byrokracie výrazně zdokonalena? Může být nabídka některých veřejných služeb efektivněji realizována jinými organizačními formami? Může reprezentativní vláda lépe vyjádřit poptávku obyvatel po veřejných službách? Jak je možné řešit tyto dlouholeté problémy?

Teorie – realita – řešení Co chybí? Chybí teorie byrokracie. Kdo je byrokrat? Jaké jsou motivy chování byrokrata? Přístup k analýze byrokrata: „Tento text byrokracii neodsuzuje ani neobviňuje.” Mises, L. (1944) Autoři teorie byrokrata: Gordon Tullock, Ludwig von Mises, William A. Niskanen. W. A. Niskanen, G. Tullock: The Parkinson-Niskanen Effect, 1966.

Definice byra – úřadu a byrokrata Zdrojem osobních příjmů správců a zaměstnanců těchto organizací – úřadů – není rozdíl mezi celkovými příjmy a náklady úřadu (na rozdíl od ziskově řízených organizací). Příjmy úřadu nepocházejí z prodeje jeho výstupu, z ceny jednotky jeho výstupu. Z těchto dvou definičních charakteristik plyne, že úřady jsou neziskové organizace (jako např. vládní agentury, většina vzdělávacích zařízení a nemocnic i mnoho forem sociálních, charitativních a církevních organizací). Byrokrat není do úřadu zvolen voliči, ale jmenován jiným byrokratem a politikem.

Niskanenův model chování byrokrata Niskanen analyzoval chování byrokrata standardní metodou neoklasického ekonomického modelu. Odmítl tezi, že byrokrat je zájmově neutrální jedinec. Jaká je funkce užitku byrokrata? Jaké je maximalizační kritérium chování byrokrata? Motivace byrokrata: plat, nepeněžní požitky, kompetence rozhodování, vliv, moc v úřadě, společenské postavení. Poselství první verze Niskanenova modelu chování byrokrata: maximalizace celkového rozpočtu úřadu. W. A. Niskanen: The Peculiar Economics of Bureaucracy. (Svérázná ekonomie byrokrata). Knihovna IES.

Kritická rozprava a přehodnocení modelu byrokrata Niskanenův princip maximalizace rozpočtových výdajů a/versus empirická evidence (Margolis, 1975; McLean, 1990). Funkce proxy – proměnné užitku byrokrata ve formě diskrečního rozpočtu (Migue a Belanger). Shoda kritiků s Niskanenem: snaha nafukovat rozpočet; informační asymetrie; politik advokát svého úřadu. Niskanen námitky zohledňuje a do modelu integruje. W. A. Niskanen: A Reassessment. In Bureaucracy and Public Economics, pp. 269–282.

Hledání cest omezení nežádoucího vlivu byrokracie. Sisyfovská práce? „Existuje nějaký lék? Minulá selhání.” Mises, L. (1945) Niskanen: chybí normativní teorie byrokracie. Oblasti „řešení”: (i)restrukturalizace dané byrokracie; (ii)tržní alternativy veřejných statků; (iii)institucionální změny vládních a byrokratických struktur a procesů přijetí a realizace rozhodnutí. Reforma na Novém Zélandu – Roger Douglas: Tvůrce nejúspěšnější hospodářské reformy XX. století. Praha: Liberální institut, ( [on-line knihy]) Strukturální reformy v podmínkách soudobých politických a ekonomických trhů. Welfare States. Transitivní post- komunistické státy.

Otázky a závazná literatura Otázky pro závěrečný test: 1.Stát v pojetí Adama Smithe, neoklasické analýzy a Nové politické ekonomie J. M. Buchanana. 2.Byrokrat v pojetí W. A. Niskanena, charakteristiky byrokrata a alternativy omezování nežádoucích účinků byrokracie. 3.Co je to „state capture”? Jaké jsou důvody vzniku a důsledky na institucionální rámec zejména v transitivních zemích? Závazná literatura: 1.NISKANEN, W. A. Bureaucracy and Public Economics. 2nd edition. Cheltenham: Elgar, Buď „Characteristics of Bureaus” (s. 15–23), „Foreword” a „Preface” (s. vii.–xiii.), nebo „The Peculiar Economics of Bureaucracy” (s. 231–242). (v knihovně IES FSV UK ve složce kursu JEB070 ke kopírování) 2.GERŠL, A. Development of Formal and Informal Institutions in the Czech Republic and Other New EU Member States Before Their EU Entry: Did the EU Pressure Have Impact? Prague Economic Papers, 2006, vol. 13, no. 1, s. 78–90. (na stránkách kursu JEB070 ke stažení)

Doporučená literatura Niskanen, W. A.: Bureaucracy and Public Economics, Mises, L.: Bureaucracy, Byrokracie, ( [on-line knihy]). Buchanan, J. M.: The Limits of Liberty, Chapter 4. Constitutional Contract: The Theory of Law. (pp. 53–73: State as producer, State as protector). Buchanan, J. M.: Konstituce ekonomické politiky. Nobelova cena za ekonomii, Tullock, G.: The Politics of Bureaucracy, Machiavelli, N.: De Principatibus / Il Principe, Vladař, Roger Douglas: Tvůrce nejúspěšnější hospodářské reformy XX. století, 1999 ( [on-line knihy]). Mueller, D. C. : Public Choice III, 2003.

Další doporučená literatura Knight, F.: Freedom and Reform. Essay in Economics and Social Philosophy, Krueger, A. O.: The Political Economy of the Rent-Seeking Society, Rodrik, D.: Understanding Economic Policy Reform, Benáček, V.: Problémy české veřejné správy a byrokracie – současný stav a nástin řešení, (složka kursu JEB070 v knihovně IES FSV UK) Gregor, M.: Nová politická ekonomie, Kouba, K.: Konstituční ekonomie: Popelka v české ekonomické obci, Kouba, K.: Teorie pravidel a realita našeho života: zájmové skupiny – terra incognita české ekonomiky, Kouba, K. – Vychodil, O. – Roberts, J.: Privatizace bez kapitálu: zvýšené transakční náklady české transformace, Kornai, J.: Velká transformace střední a východní Evropy: úspěch a zklamání, Pelikán, P.: Poznámky k poznámkám Václava Klause: problémy transformace a jak je nová institucionální ekonomie může vysvětlit, (složka kursu JEB070 v knihovně IES FSV UK) Roháč, D.: The Unanimity Rule and Religious Fractionalisation in the Polish- Lithuanian Republic, Roháč, D.: Four Essays in Political Economy, (v knihovně IES FSV UK)

Další doporučená literatura ke studiu a pro závěrečnou práci Buchanan, J. M.: Markets, States, and the Extent of Morals, Buchanan, J. M.: The Domain of Constitutional Economics, Buchanan, J. M.: The Economics and the Ethics of Constitutional Order, Buchanan, J. M.: Ethics and Economic Progress, Buchanan, J. M.: Moral Science and Moral Order, Lundberg, E.: The Rise and Fall of the Swedish Model, Lindbeck, A.: The End of the Middle Way? The Large Welfare States of Europe. Hazardous Welfare-State Dynamics, Lindbeck A.: Lesson from Sweden for Post-Socialist Countries, Olson, M.: Vzestup a pád národů: ekonomický růst, stagflace a společenská rigidita, Vanberg, V.: Rules and Choice in Economics, Vanberg V.: Corporate social responsibiliy and the ‘game of catallaxy’: the perspective of constitutional economics, Williamson, O. E.: The New Institutional Economics: Taking Stock, Looking Ahead, Acemoglu, D. – Robinson, J. A.: Why did the West Extend the Franchise?: Democracy, Inequality, and Growth in Historical Perspective, Acemoglu, D. – Johnson, S. – Robinson, J. A.: The Colonial Origins of Comparative Development: An Empirical Investigation, 2001.