Financování sub-centrálních úrovní vlády III Dotace a měření decentralizace Milan Jílek

Dotace Důvody pro přidělování dotací sub-centrálním úrovním vlády (GRAMLICH, 1977): Ekonomické (cíle dosažení efektivnosti, spravedlnosti a stability, které jsou různým způsobem delegovány na sub-centrální úrovně vlády); Politické, institucionální (sub-centrální úrovně vlády jsou vykonavateli politiky centrální vlády). OATES (1999) definuje hlavní účely poskytování dotací jako internalizaci pozitivních externalit produkovaných fiskálními jednotkami (samosprávami), fiskální vyrovnávání mezi jednotlivými územními samosprávami (redistribuce) udržení spravedlivějšího a efektivnějšího daňového systému.

Dotace jako nástroj redistribuce Redistribuční charakter dotací (BOADWAY, 2006): explicitně redistribuční redistribuční ve vztahu ke způsobu financování. Hlavní argumenty pro poskytování dotací s redistribučním motivem: Dosahování horizontální (fiskální) rovnosti (Fiscal Equity) mezi územními samosprávami (Fiscal Equalization), Netto vyrovnávací schéma (Net Equalization Scheme) - samofinancující se - horizontální dotování. Brutto vyrovnávací schéma (Gross Equalization Scheme) - vertikální fiskální nerovnováha - vertikální dotování Zajištění národních standardů (National Standards of Public Goods) preferovaných veřejných statků na celém území státu, Meziregionální zajištění (Interregional Insurance).

Dotace jako nástroj zvýšení efektivnosti Korekce pozitivních externalit generovaných výdajovými programy územních samospráv (Pigoviánský přístup k internalizaci externalit). Použití účelové dotace účinnější než použití dotace neúčelové. Záměrné nastavení VFI - preferování dotací před poskytnutím daňové autonomie. Důvody distorzní efekty místního zdanění, vysoké administrativní náklady místního zdanění, snaha kontrolovat celkovou výši výdajů decentralizovaných úrovní vlády.

Kategorie dotací Účelové dotace (Specific Grants, Conditional Grants, Categorical Grants, Earmarked Grants) Zahrnují podmínky, které specifikují použití dotace na poskytování konkrétního veřejného statku. mandatorní (mandatory) diskreční (discretionary) Mohou být podmíněny spoluúčastí (Matching Grants) poskytovány v paušální fixní částce (Lump-sum Grants). Mohou být určeny na financování běžných či kapitálových výdajů.

Vhodnost využití účelových dotací a možné problémy Upřednostňovány jako nástroj internalizace externalit. Slouží k zajištění standardu určitých veřejných statků po celé zemi. Možný problém: podněcují výdaje na určitý účel a mohou vést i k nadměrným výdajům příjemců. měření pozitivních externalit nebo definování minimální úrovně výdajů je velmi obtížné. správa účelových dotací může být velmi nákladná. může dojít ke konfliktu mezi alokačními a redistribučními cíli: bývají často poskytovány ve formě se spoluúčastí …

Neúčelové dotace (General-Purpose Grants, Non-earmarked Grants, Unconditional Block Grants) nejsou specificky cíleny na konkrétní veřejný statek či službu, jejich poskytování není podmiňováno spoluúčastí jejich použití rozhoduje územní samospráva. Mohou být mandatorní diskreční Mohou být poskytovány v paušální fixní částce (Lump-sum Grants) mohou být vztaženy k příjmovému (daňovému) úsilí (Revenue Effort, Tax Effort) územní samosprávy.

Využití neúčelových dotací a možné problémy vyrovnání VFI. někdy i horizontální vyrovnávací účely (směřovat finance z relativně bohatších samospráv do samospráv relativně chudších)  obvykle odvozovány od fiskální kapacity a fiskální potřeby jednotlivých samospráv. Udržení spravedlivějšího a efektivnějšího daňového systému. Některé země (např. Kanada, Finsko, Irsko, Norsko a Švédsko) snížily využívání účelových dotací a nahradily většinu z nich dotacemi neúčelovými (popř. sdílením příjmů). Možný problém: zhoršení fiskální disciplíny příjemců.

Příjmová decentralizace a její měření Decentralizace je komplex různých konceptů: zahrnuje fiskální, politickou i administrativní dimenzi měření decentralizace je obtížným problémem, fiskální veličiny mohou být využity k hodnocení pouze některých aspektů decentralizace. Nutné je použití vhodných ukazatelů pro měření decentralizace a správná interpretace hodnot, kterých dosahují. Vzhledem ke komplexnosti jevu fiskální decentralizace by však bylo naivní se domnívat, že jediný ukazatel může postihnout všechny důležité aspekty. proto je vhodné konstruovat více ukazatelů, které doplní obrázek o míře fiskální decentralizace v dané zemi.

Data pro měření fiskální decentralizace Vládní finanční statistika (Government Financial Statistics – GFS) dle metodiky Mezinárodního měnového fondu. obsahuje údaje týkající se komplexně veřejných financí jednotlivých zemí, není tedy zaměřena primárně na fiskální decentralizaci. GFS pracuje s centrální (Central Level) úrovní vlády, státní či provinční (State/Provincial) úrovní a s úrovní místní (Local Level) poskytuje data konzistentní pro účely časové i mezinárodní komparace výhodou je standardizace fiskálních proměnných. Nevýhodou je nevyhnutelná ztráta některých detailů, týkajících se hodnocení výdajové a příjmové autonomie sub-centrálních úrovní vlády. údaje o daňové autonomii je vhodné doplnit z OECD Revenue Statistics.

Použité definice a vzorce budou využívat tyto veličiny a symboly z metodik GFS a OECD: T a,b,c,d.1,d.2 Daňové příjmy sub-centrální úrovně vlády klasifikované dle daňové autonomie dle metodiky OECD (1999) A.18 Dotace od ostatních úrovní vlády A.I Celkové příjmy včetně dotací A.II Celkové příjmy bez obdržených dotací A.IV Daňové příjmy A.V Nedaňové příjmy A.VI Kapitálové příjmy A.VII Obdržené dotace C.3.2 Běžné transfery ostatním úrovním vlády C.7.1.1 Kapitálové transfery ostatním úrovním vlády C.II Celkové výdaje SG Sub-centrální úroveň vlády C Centrální úroveň vlády (konsolidovaná)

Příjmové decentralizační poměry Příjmová decentralizace (RD1). Poměřuje příjmy decentralizovaných úrovní vlády bez přijatých transferů) s celkovými konsolidovanými příjmy vlády. obsahuje i příjmy které sub-centrální úroveň vlády nemůže ovlivnit, např. sdílené daně. výpočet je možné vztáhnout pouze na vlastní (autonomní) příjmy. z daňových příjmů se bude jednat o daňové příjmy klasifikované v kategoriích a, b, c, d1 a d2 dle metodiky OECD (pozn.: kategorie sdílení daní d1 a d2 jsou v zemích OECD využívány zřídka, v ČR nejsou). Dále budou zahrnuty příjmy nedaňové, jako jsou uživatelské poplatky, zisky komunálních podniků a kapitálové příjmy. Potom lze definovat

Příjmová decentralizace RD2 Ukazatel RD2 obsahuje sdílení daní, kde vliv na velikost daňového příjmu není přímý. pokud se z ukazatele RD2 vynechají sdílené daňové příjmy (stupeň daňové autonomie velmi malý), vznikne ještě přesnější ukazatel příjmové decentralizace RD3, který uvažuje výhradně příjmy přímo závisející na politice decentralizovaných vlád.

Příjmová decentralizace RD3 Ukazatele decentralizace příjmů zahrnují veškeré příjmy sub-centrálních úrovní vlády. Pro podrobnější hodnocení však takováto konstrukce nedostačuje je vhodné sestavit analytičtější ukazatele zaměřující se na hlavní druh příjmů, tedy daňové příjmy. ukazatele daňové decentralizace

Daňová decentralizace (Tax Decentralization – TD) Vlastní daňové příjmy sub-centrálních úrovní vlády k celkovým daňovým příjmům vládního sektoru (tedy všech vládních úrovní). Ukazatel je (obdobně jako u RD) konstruován jako třístupňový, odrážející rozdílnou daňovou autonomii u různých daňových příjmů.

Ukazatele finanční a daňové autonomie Finanční autonomie (Financial Autonomy) sub-centrální úrovně vlády znamená, že územní samosprávy mají dostatečné vlastní příjmy k financování významné části výdajů, za jejichž realizaci nesou odpovědnost. Obvykle se však vymezuje k celkovým příjmům sub-centrální úrovně vlády. Stupeň finanční autonomie (FA) lze vymezit jako podíl příjmů sub-centrální úrovně vlády k jejím celkovým příjmům. Finanční autonomie a dotace Kromě daňových a nedaňových příjmů jsou významné i dotace. Jsou-li dotace neúčelové, potom nejsou omezeny z hlediska jejich využití příjemcem, a proto by také mohly být (a často jsou) klasifikovány jako vlastní příjem sub-centrální úrovně vlády.

Ukazatele daňové autonomie Míry daňové autonomie sub-centrální úrovně vlády můhou být odvozovány s použitím kvalitativní stupnice pro různé kategorie daní z hlediska daňové autonomie (kategorie a až e dle OECD, 1999). Sečtením různých daní, u kterých má sub-centrální úroveň vlády určitou daňovou pravomoc a jejich vztažením k výši celkových daňových příjmů sub-centrální úrovně vlády lze získat ukazatel stupeň daňové autonomie 1 – (TA1 – Degree of Tax Autonomy).

Zejména ve federativních a kvazi-federativních zemích, jako je Rakousko, Německo, Španělsko či Belgie, regionální či státní vlády mají významný vliv na rozdělení příjmů některých sdílených daní. Aby bylo možné odlišit tyto země od zemí, kde sub-centrální úrovně vlády vliv na rozdělení sdílených daní nemají, je možné rozšířit ukazatel stupně daňové autonomie zahrnutím části sdílených daní (kategorie „d.1“ a „d.2“). Stupeň daňové autonomie 2 – (TA2) odráží situace, kdy má sub-centrální úroveň vlády úplnou nebo částečnou daňovou pravomoc.

Vertikální fiskální nerovnováha (VFI) Tento ukazatel (podrobněji v oddíle B) také vypovídá o finanční autonomii sub-centrálních úrovní vlády. Světová banka ji definuje jako míru, ve které sub-centrální úrovně vlády při financování svých výdajů spoléhají na příjmy od centrální vlády. Vertikální fiskální nerovnováha (VFI) se měří jako podíl dotací získaných sub-centrální úrovní vlády od centrální úrovně vlády na výdajích sub-centrálních úrovní vlády snížených o dotace poskytnuté jiným úrovním vlády.

Příjmová decentralizace v ČR a mezinárodní srovnání Decentralizace veřejných příjmů v ČR Příjmová decentralizace v ČR dosahovala v letech 1999 až 2008 hodnot 17 až 18 % (RD1), resp. 4 až 6 % (RD3) (pozn.: ukazatel RD2 by v ČR nabýval stejných hodnot jako ukazatel RD3). Ukazatel RD3 je ve srovnání s RD1 výrazně nižší. Ukazuje se tak skutečnost, že pouze menší část výdajů obcí je financována příjmy, jejichž výše závisí na rozhodování sub-centrálních úrovní vlády (obr. 4). Srovnáme-li příjmovou decentralizaci a daňovou decentralizaci (obr. 4), projeví se skutečnost, že daňové příjmy jsou více centralizovány. Ukazatel TD1 nabýval hodnot v intervalu 13 až 16 %, ukazatel TD3 hodnot 1 až 1,5 %. Ukazuje se, že skutečně je decentralizováno pouze 1 až 1,5 % daňových příjmů.

Obr. 4: Příjmová a daňová decentralizace v ČR v letech 1999 až 2008

Mezinárodní srovnání příjmové a daňové decentralizace Ukazatel RD1 se v zemích OECD pohyboval okolo hodnoty 18 % (obr. 5), tedy na obdobné úrovni jako v ČR. Obdobně jako v ČR se jednalo o vyšší hodnotu ve srovnání s TD1 (přibližně 15 %). Celkově je průměrná míra příjmové i daňové decentralizace v zemích OECD obdobná jako v ČR a vyšší než v zemích CEE. V zemích CEE se průměrná míra příjmové decentralizace RD1 pohybovala mezi 13 a 17% (níže než v ČR) a TD1 mezi 11 a 15 % (obr. 6 a tab. 3).

Obr. 5: Příjmová a daňová decentralizace a vertikální fiskální nerovnováha v zemích OECD v letech 1972 až 1997

Obr. 6: Příjmová a daňová decentralizace a vertikální fiskální nerovnováha v zemích CEE v letech 1994 až 2001

Finanční a daňová autonomie v ČR a mezinárodní srovnání Hodnoty ukazatele finanční autonomie (FA) se v ČR pohybovaly v rozmezí 53 a 75 %. To naznačuje ještě určitou neustálenost systému financování územních rozpočtů (obr. 7). Míra daňové autonomie (TA1) se pohybovala mezi 9 a 11%. (obr. 7) Ve srovnání se zeměmi OECD (průměr unitárních evropských států OECD byl v roce 2005 76,9 %) je evidentní velmi nízká míra daňové autonomie (tab. 3). Rozsah vertikální fiskální nerovnováhy (VFI) je přitom srovnatelný jak se zeměmi OECD, tak zeměmi CEE (obr. 5 a 6).

Obr. 7: Finanční a daňová autonomie a vertikální fiskální nerovnováha místních úrovní vlády v ČR

Tab. 3: Daňové příjmy místní úrovně vlády - unitární státy OECD - Evropa, 2005 (1) 2002 figure. Zdroj:OECD Revenue statistics, 2006) Country TD1 TA1 Denmark1 35,6 Netherlands 100 Sweden 32,2 Finland 20,7 UK Poland1 18,0 Luxembourg 98,7 Norway 13,4 98,0 Average 12,6 91,7 Slovak Republic 11,2 90,7 France1 10,0 89,8 Turkey 7,6 Hungary 87,0 6,3 76,9 Portugal1 6,0 44,0 4,8 22,3 4,5 3,9 Ireland na 2,1

Literatura BOADWAY, R. Intergovernmental Redistributive Transfers: Efficiency and Equity. In E. Ahmad and G. Brosio (eds), Handbook of Fiscal Federalism. Cheltenham, Edward Elgar, 2006, p. 355-380. ISBN 1-84542-008-X GRAMLICH, E. M. Intergovernmental Grants: A Review of the Empirical Literature, in Oates, E.W. (ed.), The Political Economy of Fiscal Federalism, Lexington Books, Lexington, 1977, pp. 219-39.

Děkuji za pozornost