Financování sub-centrálních úrovní vlády II Systémy financování a decentralizace zdanění Milan Jílek.

Prezentace na téma: "Financování sub-centrálních úrovní vlády II Systémy financování a decentralizace zdanění Milan Jílek."— Transkript prezentace:

1 Financování sub-centrálních úrovní vlády II Systémy financování a decentralizace zdanění
Milan Jílek

2 Požadavky na systém financování sub-centrálních úrovní vlády
Požadavky na konstrukci příjmů územních rozpočtů uvádí PEKOVÁ (2004). Jedná se o: dostatečnou výnosnost, závislost na aktivitě dané územní samosprávy, rovnoměrnou rozloženost, plánovatelnost, administrativní nenáročnost. Fiskální vztahy mezi úrovněmi vlády by měly být konstruovány s cílem: zajistit příjmy každé úrovně veřejné vlády odpovídající určeným odpovědnostem a standardním finančním potřebám, tedy dosažení vertikální fiskální rovnováhy, dosáhnout spravedlivého rozdělení příjmů mezi územní samosprávy, tj. horizontální fiskální rovnováhy, zvýšit efektivnost veřejného sektoru.

3 Doporučení Rady Evropy (Council of Europe, Recommendation Rec(2005)1 of the Committee of Ministers to memeber states on the financial resources of local and regional authorities) Zdroje územních samospráv a jejich rozdělení bylo konzistentní s požadavkem efektivního plnění odpovědností ÚSC svěřených, Územní samosprávy byly oprávněny získávat adekvátní vlastní zdroje, Podstatná část transferových zdrojů a obecně vlastních zdrojů územní samosprávy byla neúčelového charakteru, Výše dotací územním samosprávám byla přiměřená, transparentní a předvídatelná; přiměřenost dotací vyžaduje, aby pravidla jejich rozdělování byla jednotná, nediskriminační, stabilní, a aby nebyla arbitrární, nepodléhala ad-hoc. vyjednávání, Systém finančního (fiskálního) vyrovnávání umožnil územním samosprávám poskytovat svým občanům, pokud si to tito občané přejí, přibližně srovnatelnou úroveň místních veřejných statků, při srovnatelné úrovni zdanění a zpoplatnění; tento systém by měl zohledňovat jak nerovnosti ve finanční kapacitě územních samospráv, tak nerovnosti v jejich výdajových potřebách, Systém financování územních samospráv byl konzistentní s požadavky centrální hospodářské politiky. V tomto smyslu přijatá opatření by: neměla být nepřiměřená ve vztahu ke konkrétním potřebám, měla být projednána s orgány decentralizované úrovně vlády, měla by být uzákoněna, Specifická omezení vztahující se na vybrané územní samosprávy byla zrušena, jakmile to situace dovolí.

4 Evropská charta místní samosprávy
Přijata Radou Evropy v roce 1985, ČR ratifikovala v roce 1998. ČR se necítí být vázána některými články, mimo jiné čl. 9, odst. 3,5,6 Článek 9 - Finanční zdroje místních orgánů Místní orgány mají právo v rámci vnitrostátní hospodářské politiky na odpovídající vlastní finanční zdroje, s nimiž mohou v rámci svých pravomocí volně disponovat. Finanční zdroje místních orgánů jsou úměrné odpovědnosti, kterou jim vymezuje ústava a zákon. Alespoň část finančních zdrojů místních orgánů pochází z místních daní a poplatků, jejich výši mohou místní orgány v mezích zákona určovat. Finanční systém zajišťující zdroje pro místní orgány by měl být natolik různorodý a životaschopný, aby umožnil jejich průběžnou adaptaci na reálný vývoj nákladů, spojených s jejich fungováním. Ochrana finančně slabších místních orgánů je důvodem pro vznik institutu, který by zajišťoval finanční vyrovnávání nebo přiměřená opatření, určena ke kompenzaci důsledků nerovnoměrného rozdělení potenciálních finančních zdrojů a finančních nákladů, které musejí zajišťovat, takové postupy nebo opatření nesmějí zmenšovat svobodu volby, které místní orgány mohou uplatňovat ve sféře vlastní odpovědnosti. S místními orgány musí být řádně projednán způsob přidělených přerozdělovaných zdrojů. Pokud je to možné, dotace pro místní orgány by neměly být účelově vázány. Poskytování dotací by nemělo omezovat základní svobodu místních orgánů provádět svoji vlastní politiku v rámci své jurisdikce. Ve věci získávání úvěru na kapitálové investice mají místní orgány v mezích zákona přístup na národní kapitálový trh.

5 Zásady decentralizace zdanění
Místní daně a princip zdanění dle užitku Zdanění dle užitku (princip ekvivalence) znamená, že financování veřejných statků by mělo být ekvivalentní užitkům, které občané získají spotřebou veřejných statků (uživatelské poplatky). příslib alokační efektivnosti (viz Lindahlův model dobrovolné směny) Problém: distribuční neutralita uživatelských poplatků existence veřejných statků Výnos daní odpovídajících principu ekvivalence nemůže stačit na pokrytí výdajů sub-centrálních úrovní vlády. Využití neekvivalentních daní a transferových příjmů.

6 Princip zdanění dle užitku (Benefit Principle of Taxation) lze však definovat nejen ve vztahu k jednotlivci (spotřebiteli veřejného statku), ale také ve vztahu k fiskální jednotce (územní samosprávě) Zásada: dříve než se využijí dotace k  řešení vertikální fiskální nerovnováhy je vhodné využít co nejvíce uživatelské poplatky či neekvivalentní místní daně (McLURE, 2001). Ústřední teze zdanění v decentralizovaném systému: Národní veřejné statky by měla financovat centrální vláda z daní vybíraných na centrální úrovni a místní veřejné statky by měla financovat územní samospráva z místních daní. systém zdanění v decentralizovaném systému by tedy měl vycházet z principu zdanění dle užitku, optimální daňové určení by mělo vyplývat z výdajového určení.

7 Jakou daň lze považovat za decentralizovanou (místní, regionální)?
Závisí na odpovědi na následující otázky: Která úroveň vlády rozhoduje, které daně daná úroveň vlády uvalí? Která úroveň vlády stanovuje daňovou základnu? Která úroveň stanovuje daňové sazby? Která úroveň provádí správu daní? Tam, kde územní samosprávy postrádají kontrolu nad všemi těmito rozhodnutími (zejména na daňovými sazbami), lze hovořit o existenci vertikální fiskální nerovnováhy. Nejkritičtější otázkou je však volba vlastní daňové sazby.

8 Místní daňová základna
Místní daňová základna (Local Tax Base). souhrn místně zdaňovaných daňových základů. Elasticita daňové základy (Elasticity of the Tax Base) vyjadřuje procentní změnu v daňové základně připsatelnou dané procentní změně v daňové sazbě na tuto základnu: kde B je daňová základna a t je sazba daně Obvykle nabývá záporných hodnot.

9 Dva protichůdné vlivy na daňové příjmy v závislosti na změně daňové sazby
Zvýšení d. sazby zvýší d. příjem při neměnné výši daňové základny. Zvýšení d. sazby však vyvolává snížení velikosti daňové základny a dochází tedy zároveň k poklesu d. příjmů. Který efekt převládne, závisí na velikosti ET. Existují tři možnosti: daňová základna je elastická (ET<-1) daňová základna je jednotkově elastická (ET=-1) daňová základna je neelastická (ET>-1) (ET<-1) tehdy, pokud ekonomické subjekty mohou přesunout daňové základy do jiných územních samosprávách, kde určitá daň neexistuje nebo je nižší.

10 Schopnost daňové základny částečně migrovat z jedné územní samosprávy do jiné omezuje možnost územní samosprávy získávat příjmy z místních daní. Mnohé systémy spoléhají na daň z nemovitostí. V případě hodnotového vyjádření základu daně z nemovitostí: Místní daň z nemovitostí může ovlivnit velikost daňové základny. Rozsah a kvalita místních veřejných statků může ovlivňovat hodnotu nemovitostí v rámci dané samosprávy. Ochota místních rezidentů akceptovat vyšší zdanění může také záviset na míře, v níž je územní samospráva schopna exportovat své daně na rezidenty jiných samospráv (Tax Exporting).

11 Zásady lokálního a regionálního zdanění
Základním problémem decentralizace zdanění jsou možné distorze v umístění a úrovni ekonomických aktivit při decentralizovaném zdanění vysoce mobilních daňových základen. územní samosprávy by měly minimalizovat využívání: mobilních daňových základen, progresivních daní, nerovnoměrně distribuovaných daňových základen daní, které jsou silně vystaveny vlivům hospodářského cyklu.

12 Daně z nemovitostí většina výše uvedených problémů nepostihuje
vhodný příjem územních rozpočtů. Problém: bývají považovány za nespravedlivé, jejich výnos bývá relativně malý: velké využívání mechanismů sdílení daňových příjmů. Uživatelské poplatky? Omezení pro decentralizované zdanění mobilních daňových základů se netýká zdanění na principu užitku  naopak je vhodné. Lze dokonce říci, že ekvivalentní zdanění mobilních daňových základen je podmínkou ekonomické efektivnosti (OATES, 1996).

13 Doporučení pro decentralizaci zdanění (OATES, 1996)
Sub-centrální úrovně vlády by měly co nejvíce spoléhat na zdanění užitku mobilních ekonomických jednotek, včetně domácností a mobilních ekonomických faktorů. Je-li nutné využívat neekvivalentní zdanění mobilních ekonomických jednotek (například pro účely redistribuce) mělo by tak být činěno na vyšších úrovních vlády. Mají-li nižší rovně vlády využívat non-benefitního zdanění, mělo by se týkat nemobilních daňových základen. Je jen málo daňových pravomocí, které mohou být decentralizovány bez snížení ekonomické efektivnosti. Tento problém vyvolává dva jevy: Buď jsou decentralizovány daně, které jsou konvenčně považovány za nevhodné pro decentralizaci, nebo vzniká vertikální fiskální nerovnováha řešená systémy dotací.

14 Pohled teorie veřejné volby na decentralizaci daní
Vlády přistupují k otázce daňového určení nikoliv na základě ekonomické, ale spíše politické kalkulace. Konkurence o daňovou základnu ovlivňuje politické rozhodování o zdanění pouze do té míry, do jaké může přispět ke znovuzvolení politiků. BRENNAN a BUCHANAN (1980): jednoznačné doporučení: uvalení daní právě na mobilní faktory tak, aby konkurence mezi jednotlivými fiskálními jednotkami limitovala (nadměrný) růst veřejného sektoru.

15 Empirie Vlády přistupují k otázce daňového určení nikoliv na základě ekonomické, ale spíše politické kalkulace. Daně určené DÚV (o čemž většinou rozhoduje vyšší úroveň vlády) budou patřit do některé z těchto kategorií (HETTICH a WINER, 1984): daně malé svým výnosem  a málo zajímavé pro centrální vládu, daně problematické či nákladné z hlediska jejich správy a daně politicky nepopulární (případ daně z nemovitostí), ostatní daně, které zbyly na decentralizované úrovně vlády, například místní podnikatelské daně různého druhu. Uvedené kategorie poměrně dobře popisují realitu. Nelze považovat za návod!!

16 Modely daňového určení (MCLURE, 2001)
Místní daně: model založený výhradně na legislativně a administrativně nezávislých jednotkách, kde každá samospráva určí, které daně uvalí, na jakou daňovou základnu, při jakých sazbách a bude provádět jejich správu dle vlastních možností a preferencí. Obvyklá je méně extrémní varianta této alternativy, kdy daňové pravomoci jsou omezeny národní legislativou.

17 daňové přirážky (Surcharges), kdy jedna úroveň vlády spravuje daně jiné úrovně. Obvyklým uspořádáním je, že vyšší úroveň provádí správu daně pro úroveň nižší, která stanovuje sazbu. Toto uspořádání umožňuje územním samosprávám stanovovat vlastní daňové sazby bez nutnosti mít vlastní komplexní daňovou legislativu a daňovou správu. sdílení daní (tax sharing), které znamená, že jedna úroveň vlády sdílí příjmy konkrétních daní s vládami na jiné úrovní, typicky těmi, odkud daňové příjmy pocházejí. Obvykle vyšší úroveň vlády (která uvaluje a spravuje daně) sdílí daně s nižší úrovní vlády. Protože jednotlivé územní samosprávy nemají možnost měnit daňovou základnu ani sazby daní, sdílení daní se spíše podobá obecné dotaci.

18 Sdílení daní Uspořádání, kde jsou daňové příjmy rozděleny vertikálně mezi centrální a sub-centrální úrovně veřejné vlády a zároveň horizontálně mezi jednotlivé decentralizované fiskální jednotky. Decentralizovaná fiskální jednotka nemůže měnit základ a obvykle ani sazbu daně, ale může mít možnost účastnit se jednání o stanovení celkového podílu pro sub-centrální úroveň vlády. Je považováno za způsob udržení rovnováhy mezi fiskální autonomií decentralizované vlády a udržováním stability celkového fiskálního rámce veřejného sektoru. Výhodou pro centrální vládu je, že sice poskytuje finanční prostředky sub-centrální úrovni vlády, ale ponechává si celkovou kontrolu na fiskálním systémem. Často obsahuje prvky horizontálního fiskálního vyrovnávání. Decentralizované vládní jednotky v některých zemích mohou postrádat dostatečné personální a technické zázemí pro efektivní správu daní.

19 Tab. 2: Přehled sdílení daní ve vybraných zemích
Způsob změn sdílení Frekvence změn Horizont. fisk. vyrovnávání Rakousko ODD, DZS, MD, DPH Parlament, Zákon o fiskálním vyrovnávání Každé čtyři roky Ano ČR ODD, DZS, DPH Vláda, Zákon o daňovém určení Nepravidelně Dánsko ODD, DZS Vláda, Zákon o sdílení daní Velmi zřídka Ne Finsko DZS Německo ODD, DZS, DHP Obě komory parlamentu 13krát od roku 1970. Řecko Daně na transakce a specifické služby Centrální vláda Zřídka Španělsko DPH, cla Parlament Švýcarsko ODD Ani jedno od roku 1959 Zdroj: BLOCHLIGER, 2006

20 Způsoby sdílení daní (JOUMARD a KONGSRUD, 2003)
Územní samosprávy získávají podíl na celostátním výnosu daně či daní (podobné obecné dotaci, územní samospráva prakticky postrádá možnost ovlivnit velikost svých daňových příjmů). Územní samospráva získává dané procento daňových příjmů, které vznikly na jejím území. Příkladem může být sdílení osobní důchodové daně ve Španělsku a daně ze zisků korporací ve Finsku. Územní samospráva může svou cílenou aktivitou zvyšovat ekonomickou aktivitu na svém území a tím i své daňové příjmy. (Územní samosprávy mohou zdaňovat stejnou daňovou základnu, jako centrální vláda, ale mohou stanovovat vlastní sazby. Tento způsob se používá například v USA a ve skandinávských zemích pro osobní důchodové daně. Nejedná se vlastně o sdílení daně ale o sdílení daňové základny, tedy o již zmíněné daňové přirážky)

21 Daňová autonomie Modely daň. určení se mohou vyznačovat různou daňovou autonomií. Daňová autonomie (Tax Autonomy) – (BLOCHLIGER, 2006) a Plná pravomoc stanovit sazbu a základ daně decentralizovanou úrovní vlády. a.1 Příjemce stanovuje daňovou sazbu, základ daně i daňové úlevy bez konzultace s vyšší úrovní vlády. a.2 Příjemce stanovuje daňovou sazbu , základ daně i daňové úlevy po konzultaci s vyšší úrovní vlády. b Pravomoc stanovit sazbu daně decentralizovanou úrovní vlády. b.1 Příjemce stanovuje sazbu daně a vyšší vládní úroveň neurčuje dolní ani horní limit sazby. b.2 Příjemce stanovuje sazbu daně a vyšší vládní úroveň určuje dolní a/nebo horní limit sazby. c Pravomoc měnit základ daně.

22 pokračování: d Sdílení daní mezi úrovněmi vlády. d.1 Sdílení daní kdy příjemce (decentralizovaná úroveň vlády) určuje podíl. d.2 Sdílení daní kdy podíl může být změněn pouze při souhlasu decentralizované úrovně vlády. d.3 Sdílení daní kdy podíl daní decentralizovaným úrovním vlády je stanoven legislativou a může být jednostranně změněn centrální vládou s menší frekvencí než 1x ročně. d.4 Sdílení daní kdy podíl daní decentralizovaným úrovním vlády je určován každoročně centrální úrovní vlády. e Ostatní případy, kdy centrální vláda stanovuje sazbu a základ daně pro decentralizované úrovně vlády. f Daně nezařaditelné do kategorií „a“ až „e“

23 Ačkoliv se daňová autonomie mezinárodně liší, většina decentralizovaných úrovní vlády podstatným způsobem rozhoduje o vlastních daňových příjmech. V zemích OECD je průměrný podíl daní v kategorii „a“, „b“ a „c“ téměř 60% u státních (regionálních) úrovní vlády a více než 70% u místních vlád. Na úrovni státní či regionální je více využíváno sdílení daní. Kategorie „c“ je v zemích OECD poměrně málo významná. Daně v kategoriích „a“ až „c“ bývají označovány jako vlastní daňové příjmy (Own Tax Revenues). Kategorie „d.3“ a „d.4“ nejsou spojeny s daňovou pravomocí decentralizovaných úrovní vlády a blíží se tak neúčelovým dotacím.

24 Literatura BLOCHLIGER, H. Fiscal Autonomy of Sub-Central Governments. OECD: COM/CTPA/ECO/GOV/WP(2006)/2, 2006 BRENNAN, G., BUCHANAN, J.M. The Power to Tax: Analytical Foundations of Fiscal Constitution. Cambridge: Cambridge University Press, 1980. HETTICH, W. a WINER, S. A Positive Model of Tax Structure. Journal of Public Economics, 1984, vol. 24, pp JOUMARD, I. A KONGSRUD, P. M. Fiscal relations across government levels. OECD: Economic Department Working Papers, 2003, ECO/WKP 29, 63 p. PEKOVÁ, J. Hospodaření a finance územní samosprávy. Praha: Management Press, 2004, 375 s. ISBN McLURE, C., E. , Jr., The tax assignment problem: Ruminations on how theory and practice depend on history. National Tax Journal, (2): p OATES, W.E. Taxation in a Federal System: The Tax Assignment Problem. Public Economics Review, 1996, 1, pp

25 Děkuji za pozornost