Európske správne právo a európska administratívna prax. Prednáška

História európskej integrácie Medzinárodnoprávne postavenie Európskej únie a Európskych spoločenstiev Európske správne právo a európska administratívna prax

História európskej integrácie Slovo Európa je oveľa staršie ako samotná myšlienka európskej integrácie. Od prvej zmienky vymedzujúcej názov Európa sa stala predmetom záujmu mysliteľov, filozofov, historikov, umelcov, sociológov, politológov i politikov. K najvýznamnejším šíriteľom myšlienky európskej integrácie v období stredoveku patrili napr. Pierre Dubois, francúzsky právnik a reformátor (1250-1320); Jiří z Poděbrad, český kráľ (1420-1471); Emeric Crusé (17.stor.);

Idealistické koncepcie európskej integrácie prezentovali vo svojich dielach aj napr. Komenský, Immanuel Kant či Victor Hugo, ktorý v roku 1849 použil na pomenovanie cieľov každej európskej krajiny výraz „Spojené štáty európske“. Rešpektovali o.i. potrebu zjednotenia roztrieštenej Európy a túžbu po sebaurčení národov nachádzajúcich sa v rozpore s rodiacimi sa veľkomocenskými blokmi akými boli v tom čase USA a Rusko.

Myšlienku zjednotenej Európy v medzivojnovom období presadzovali najmä Luigi Finaudi, budúci talianský prezident; Nemec Wladimir Woytinsky a osobitne Richard Coudenhove Kalergi a Aristied Briand. 20. storočie je charakteristické tým, že okrem vytvárania teórií sú tu už viac alebo menej úspešné pokusy o ich realizáciu.

Súčasný stav európskej integrácie je výsledkom veľmi komplikovaného a neľahkého vývoja, prechádzajúceho tromi základnými vývojovými etapami: obdobie formovania a vymedzenia základných teoretických a ideologických konceptov a foriem v druhej polovici 50. rokov 20. storočia, obdobie samostatnej existencie Európskych spoločenstiev (1951 – 1992), obdobie fungovania Európskej únie (od roku 1993).

Vytvorenie Rady Európy na báze medzivládnej spolupráce vyradilo na čas z integračného procesu jeho politickú dimenziu. Prívrženci federalistickej koncepcie sa preto rozhodli začať proces európskej integrácie prostredníctvom funkcionalistickej (sektorovej) metódy.

Významným impulzom pre proces európskej integrácie sa stala tzv Významným impulzom pre proces európskej integrácie sa stala tzv. Schumanova deklarácia z 9.5.1950. Deklarácia obsahovala návrh francúzskej vlády adresovanej Nemecku na zachovanie európskeho mieru formou odstránenia historického protikladu medzi Francúzskom a Nemeckom a obsahoval dva základné ciele:

1.okamžitý – francúzsko-nemecké zmierenie, počnúc spoločnou kontrolou výroby uhlia a ocele Francúzska a  Nemecka pod kontrolou spoločného kontrolného úradu - Vysokého úradu, vzájomná obnova a integrita trhov týchto krajín v oblasti uhlia a ocele ako strategických surovín, ktorých nekontrolovaná výroba a vývoz by mohli viesť k prípadným konvenčným vojnám medzi týmito krajinami,

2.strategický – postupné vytváranie politickej únie, ktorá zamedzí vojnovým konfliktom, a zvýši politickú váhu Európy na medzinárodnej úrovni

Prvoradým cieľom uvedených iniciatív však bola urgentná snaha vytvoriť mechanizmus multilaterálnej kontroly produkcie uhlia a ocele ako primárnych surovín pre potencionálnu výrobu zbraní podporujúcu ďalší možný vojnový konflikt na európskom kontinente. Iniciatívy Schumana a Monneta vyústili do založenia Európského spoločenstva pre uhlie a oceľ (ESUO),

Európske spoločenstvo pre atómovú energiu bolo tiež vytvorené ako integračné zoskupenie sektorového typu s cieľom vytvoriť spoločný trh v oblasti atómovej energie pri jej mierovom využívaní a znížiť technologický náskok svetových veľmocí, najmä USA a ZSSR v tejto oblasti

Príslušné zakladajúce zmluvy o založení EHS a Euroatómu a tzv Zlučovacia zmluva boli podpísané 25.3.1957 v Ríme a účinnosť nadobudli 14.1.1958. Druhá zmluva o fúzii orgánov troch spoločenstiev bola podpísaná 8.4.1965.

Ciele obsiahnuté v preambule Zmluvy o založení EHS sa dotkli významných oblastí suverenity členských štátov a zahŕňali: v politickej rovine snahu členských štátov o udržanie mieru a čoraz užšiu spoluprácu medzi európskymi národmi, v ekonomickej oblasti vytvorenie spoločných základov pre ekonomický rozvoj, ekonomický a sociálny pokrok a postupné zlepšovanie životných podmienok a zamestnanosti európskych národov v rámci spoločného trhu. Zmluva predpokladala vytvorenie colnej únie k 1.1.1970, t.j. v prechodnom období 12 rokov rozdeleného na tri čiastkové etapy a následne aj spoločný trh a hospodársku a menovú úniu.

Medzinárodnoprávne postavenie Európskej únie a Európskych spoločenstiev Jedným z najzávažnejších problémov právnej teórie i praxe vo vzťahu k EÚ a ES je vymedzenie ich pôsobenia ako subjektov medzinárodného práva. Vychádzajúc z teórie medzinárodného práva je možné definovať subjekty medzinárodného práva ako právnické a fyzické osoby, ktoré majú medzinárodnoprávnu subjektivitu

„pojmy „subjekt medzinárodného práva“ a „medzinárodnoprávna subjektivita“ sa navzájom podmieňujú a nemožno ich oddeliť. Na jednej strane neexistuje subjekt medzinárodného práva bez medzinárodnoprávnej subjektivity a na druhej strane ak má určitá jednotka medzinárodného práva subjektivitu, znamená to, že je subjektom medzinárodného práva“

Za subjekty medzinárodného práva považuje právna teória dnes aj medzinárodné organizácie, aj keď v ich prípade, na rozdiel od suverénnych štátov (štáty majú úplnú medzinárodnoprávnu subjektivitu a sú nositeľmi všetkých medzinárodných práv a povinností) „nie je subjektivita medzinárodných organizácií pôvodná, ale odvodená“

Medzinárodné právo vymedzuje, v zásade, tri spôsoby identifikácie medzinárodnoprávnej subjektivity:

1. vymedzenie vychádzajúce z explicitného znenia medzinárodnej zmluvy, ktorou bola medzinárodná organizácia založená ( tzv. zmluvná teória), 2. vymedzenie odvodené z judikatúry Medzinárodného súdneho dvora

3. uznanie medzinárodných organizácií ex post zo strany medzinárodného spoločenstva. V tomto prípade sa vychádza z obyčajového práva, pričom za znak existencie medzinárodnoprávnej subjektivity sa považuje existencia orgánu zastupujúceho medzinárodnú organizáciu a miera autonómie (tzv. obyčajová teória).

EÚ je medzinárodnou organizáciou EÚ je medzinárodnou organizáciou. „Tou sa rozumie spojenie niekoľkých subjektov medzinárodného práva, ktoré je založené natrvalo na základe medzinárodnoprávnej zmluvy, má členské štáty a podlieha medzinárodnému právu. Vlastnými orgánmi zabezpečuje spoločné úlohy, ktoré sú výsostné, nefiškálnej povahy“

V prospech tvrdenia o existencii EÚ ako právnickej osoby a následnej aj jej právnej subjektivity, aj keď v limitovanej a embrionálnej, sa s použitím teórie implicitných právomocí, uvádzajú nasledujúce skutočnosti:

EÚ bola založená medzinárodnou zmluvou – Maastrichtskou zmluvou o Európskej únii. Obsah článku 2 ZEÚ vymedzujúci ako jeden zo základných cieľov - snahu o presadenie svojej identity na medzinárodnej scéne, naznačuje, že identita EÚ je prezentovaná nie prostredníctvom ES ale prostredníctvom samotnej EÚ. ZEÚ priznáva EÚ postavenie právnickej osoby v oblasti uzatvárania medzinárodných zmlúv (čl.24),

2.Primárne ciele európskej integrácie obsiahnuté v zmluvách o založení troch ES boli vždy ciele politické (členené z časového hľadiska na ciele krátkodobé, strednodobé a dlhodobé), spočívajúce vo vytvorení európskej federácie ochraňujúcej mier v Európe, založenej na mieri, európskej solidarite a ekonomickom a sociálnom pokroku

Európska únia má jednotný inštitucionálny rámec, ktorý tvoria : Európsky parlament, Rada, Komisia, Súdny dvor a Dvor audítorov (Účtovný dvor) ako komunitárne orgány , ktoré vykonávajú svoje právomoci.

Európske správne právo a európska administratívna prax Európske právo sa člení na komunitárne právo úniové právo

Komunitárne právo Komunitárne právo je súborom právnych aktov a noriem troch Európskych spoločenstiev / ES, ESUO, EURATOMU/, teda súbor pravidiel vytvorený a uplatňovaný členskými štátmi ES/EÚ. Tvoria ho :

primárne právo (právo zakladajúcich zmlúv) všeobecné právne zásady sekundárne právo (právne normy, vytvorené orgánmi európskych spoločenstiev) súdne rozhodnutia zmluvy s tretími subjektmi právna obyčaj zmluvy uzatvorené členskými krajinami v oblastiach spolupráce ES resp. EÚ

Úniové právo Úniové právo môžeme definovať ako ucelený súbor právnych pravidiel, ktoré nie sú upravené v Zmluve o založení Európskeho spoločenstva, v Zmluve o založení Európskeho spoločenstva pre uhlie a oceľ a v Zmluve o založení Európskeho spoločenstva atómovej energie, ale sú uvedené v Zmluve o Európskej únii. Patria k ním medzinárodné zmluvy, rozhodnutia Európskej rady, spoločné postupy a postoje.

Pramene európskeho práva primárne (všetky zmluvy o založení Európskych spoločenstiev a Zmluva o Európskej únii v znení neskorších zmien, medzinárodné zmluvy medzi ES a tretími štátmi) sekundárne právo - nariadenia, smernice, rozhodnutia, odporúčania a stanoviská rozhodnutia súdneho dvora ES

Nariadenie má všeobecnú záväznosť Nariadenie má všeobecnú záväznosť. Je vo všetkých svojich častiach záväzné a bezprostredne použiteľné v každom členskom štáte. Smernica je záväzná pre každý členský štát, ktorému je určená, so zreteľom na cieľ, ktorý sa má dosiahnuť, pričom voľba foriem a prostriedkov je ponechaná na vnútroštátne orgány. Rozhodnutie je záväzné vo všetkých svojich častiach pre toho, komu je určené.

Odporúčania a stanoviská nie sú záväzné. Jurisdikcia Súdneho dvora ES vytvorila tak systém case-law, ktorý je záväzný pre všetky členské štáty a národné súdy ho musia v plnom rozsahu rešpektovať. Mnoho právnych viet uvedených v rozsudkoch Súdneho dvora ES sa po vstupe SR do EÚ stane ako judge-made law záväzným prameňom práva, resp. dôležitým zdrojom poznania práva i z hľadiska vnútroštátnej právnej a súdnej praxe. 

Všeobecné právne zásady európskeho práva Zásada prednosti Zásada subsidiarity Zásada priameho účinku

Európske správne právo je vo všeobecnosti súčasťou širšie poňatého celku európskeho práva a vo svojej podstate predstavuje právo administratívnej spolupráce štátov a iných subjektov európskeho správneho priestoru, zamerané na budovanie účinných mechanizmov umožňujúcich efektívny výkon verejnej správy, najmä v kontexte jej pribúdajúcich úloh a cieľov.

pojem európske správne právo v súčasnosti zahŕňa najmä tieto piliere: správne právo Európskych spoločenstiev (ES) a Európskej únie (EÚ) ako súčasť uceleného systému práva ES/EÚ (označované ako európske správne právo v užšom zmysle slova); právo administratívnej spolupráce štátov a neštátnych (medzinárodných) organizácií v zjednocujúcej sa a kooperujúcej Európe a spoločné správne právo demokratických európskych štátov, založené najmä na existencii všeobecných princípov správneho práva vo verejnej správe v podmienkach väčšiny európskych štátov.

Vývoj európskeho správneho práva je v súčasnom spoločenskom kontexte významne poznačený dominantnými tendenciami k zbližovaniu (aproximácii) jednotlivých právnych poriadkov, a to najmä:

tendenciami harmonizačnými, ktoré kladú dôraz na zbližovanie a zosúladenie rôznorodých právnych postupov a kritérií; tendenciami štandardizačnými, zameranými na výber a doporučenie adekvátnych vzorov a princípov postupov; tendenciami unifikačnými kladúcimi dôraz na zjednotenie pravidiel;

tendenciami kodifikačnými so zameraním na súhrnné usporiadanie zjednocujúcich pravidiel a vymedzenie ich vzťahu k iným systémom a tendenciami integračnými, ktorých cieľom je snaha o prepojenie všetkých uvedených aktivít s cieľom vytvárania vyšších typov (spravovacích) inovácií nielen v právnom poriadku ako takom, ale aj v spôsoboch jeho implementácie v rozdielnom sociálno-ekonomickom, politickom a inštitucionálnom prostredí.

Rada Európy a jej pozícia v európskom správnom priestore Rada Európy je medzivládnou regionálnou organizáciou, ktorej primárnym cieľom je v záujme zabezpečenia slobody jednotlivcov, politických slobôd a princípov právneho štátu prispievať k väčšej (aj právnej) jednote všetkých jej zúčastnených členských štátov (dnes viac ako 45). V súlade so zakladajúcimi dokumentmi je cieľom Rady Európy najmä ochraňovať ľudské práva, pluralitnú demokraciu a právny štát; hľadať riešenia závažných spoločenských problémov, ktorým čelí európska spoločnosť a pomáhať upevňovať stabilitu demokracie v Európe podporovaním politických, legislatívnych a ústavných reforiem.

V európskom správnom priestore má Rada Európy nezastupiteľné postavenie, najmä v súvislosti s vytváraním spoločnej európskej legislatívy. Je nesporné, že Rada Európy zásadným spôsobom iniciovala mnohé prelomové európske dohovory a svojou činnosťou sa aj nepriamo podieľala na formovaní a zdokonaľovaní európskych právnych systémov.

V administratívnoprávnej oblasti normotvorná činnosť Rady Európy zahŕňa predovšetkým dohovory, týkajúce sa mediálneho a informačného práva, starostlivosti o kultúrne dedičstvo a životné prostredie, vnútornú bezpečnosť a výkon spravodlivosti. Okrem spomenutých bol vygenerovaný systém tzv. kooperačných dohovorov, zahŕňajúci napr. dohovory o postupovaní žiadosti o právnu pomoc, o notifikáciu dokumentov o administratívnych záležitostiach, o informáciách o cudzom práve, o získavaní informácií a dôkazov týkajúcich sa administratívnych záležitostí v zahraničí, či dohovory týkajúce sa administratívnej pomoci v daňových záležitostiach.

Rada Európy má veľkú zásluhu aj na unifikácii základov práva miestnych a regionálnych samospráv a aj na monitoringu toho, ako je právo na miestnu samosprávu rešpektované v jednotlivých členských krajinách (napr. Európska charta miestnej samosprávy publikovaná pod č. 336/2000 Z. z., Európsky rámcový dohovor o cezhraničnej spolupráci medzi územnými celkami alebo orgánmi č. 78/2001 Z. z.).

Za kľúčový moment vytvárania správno-právneho štandardu Radou Európy možno považovať, dnes už etablovaný fungujúci mechanizmus ochrany ľudských práv a slobôd s možnosťou podania priamej individuálnej sťažnosti na porušovanie verejných subjektívnych práv vládami štátov, ich správnymi orgánmi a aj inými verejnými korporáciami na Európskom súde pre ľudské práva v Štrasburgu

Európska únia a Európske spoločenstvá Významným medzníkom európskej spolupráce a integrácie bolo založenie a vznik troch európskych spoločenstiev – Európskeho spoločenstva uhlia a ocele (zaniklo v r. 2002), Európskeho spoločenstva pre atómovú energiu a Európskeho hospodárskeho spoločenstva. Uvedené spoločenstvá boli zamerané na podporu hospodárskych cieľov členských krajín, no v rozvoji európskeho regionálneho priestoru plnili súčasne aj rozhodujúcu stabilizačnú úlohu.

Európske spoločenstvá, formou prehlbujúcej sa nielen hospodárskej kooperácie vytvorili základ pre konštituovanie rozsiahlejšej podoby a ďalšieho stupňa európskej integrácie, ktorá sa realizovala v roku 1993, vznikom Európskej únie (tzv. Maastrichtská zmluva o Európskej únii nadobudla platnosť 1. novembra 1993). Maastrichtská zmluva zaviedla pojem Európska únia, určila jej ciele a rozšírila formy spolupráce členských štátov o spoluprácu v oblasti zahraničnej a bezpečnostnej politiky a v oblasti vnútra a spravodlivosti. Maastrichtská zmluva zaviedla aj dnes stále platnú tzv. trojpilierovú štruktúru Európskej únie.

Osobitosťou týchto európskych integračných zoskupení je ich právna povaha a ich špecifický autonómny právny systém. Vo všeobecnosti platí, že v rámci trojpilierovej štruktúry tvoria Európske spoločenstvá prvý, tzv. komunitárny pilier EÚ, zatiaľ čo spoluprácu v oblasti zahraničnej a bezpečnostnej politiky a v oblasti vnútra a spravodlivosti (s výnimkou častí agendy prenesenej do komunitárneho piliera – napr. azylová politika) stelesňujú zostávajúce dva, tzv. úniové piliere. Táto diferenciácia je podstatná pre poznanie konštrukcie právneho systému EÚ/ES a jeho pochopenie.

Neoddeliteľnou súčasťou práva Európskej únie (označované aj výrazom „európske právo“) je aj, pre nás rozhodujúce, správne právo ES/EÚ ako prostriedok realizácie úloh, cieľov a správnych politík EÚ. Európska únia tak nie je len hospodárskym a politickým, ale aj právnym a správnym spoločenstvom a v tomto zmysle sa vymedzuje aj priestor tvorby, implementácie a kontroly spoločných a koordinovaných správnych politík členských štátov Európskej únie.

Komunitárne právo je súčasne najvýznamnejšou súčasťou správneho práva ES/EÚ ako neoddeliteľnej súčasti európskeho správneho práva, nakoľko zahŕňa aj podstatnú časť úpravy spravovacích právnych vzťahov vnútri a navonok ES/EU. Upravuje napr. ciele a úlohy Európskych spoločenstiev, právne prostriedky, mechanizmy a procedurálne postupy ich napĺňania, sústavu nadnárodných orgánov ES/EÚ a ich verejnosprávne kompetecie, a rovnako pravidlá ich vzájomnej spolupráce v oblasti právnorealizačných a právnoaplikačných aktivít.

Práve syntéza uvedeného vedie k záveru, že vzniká spoločné európske správne právo, ktoré nachádza svoje základné princípy pri hľadaní rovnováhy medzi výkonom verejnej správy a ochranou ľudských práv.

Neoddeliteľnou súčasťou práva Európskej únie (označované aj výrazom „európske právo“) je aj, pre nás rozhodujúce, správne právo ES/EÚ ako prostriedok realizácie úloh, cieľov a správnych politík EÚ. Európska únia tak nie je len hospodárskym a politickým, ale aj právnym a správnym spoločenstvom a v tomto zmysle sa vymedzuje aj priestor tvorby, implementácie a kontroly spoločných a koordinovaných správnych politík členských štátov Európskej únie. V tejto súvislosti a aj napriek rozsiahlym správnym kompetenciám, však Európska únia nedisponuje napr. legislatívnou právomocou pre úpravu spoločných základov alebo všeobecného právneho rámca správneho konania, či iných vnútroštátnych administratívnych procedúr atď..