Evropská dimenze legislativního procesu JUDr. Lenka Pítrová, CSc. Odbor koncepční a institucionální Úřad vlády ČR

Kontinuita legislativního procesu Vliv unijní legislativy na právní řád ČR – normotvorba a aplikace Kvantitativní hledisko Vztah mezi evropskou dimenzí legislativního procesu a včasnou a řádnou implementací NE POZDĚ a NE VÍCE

I.Formální a materiální změny primárního práva

Změny primárního práva Řádný postup pro změnu Smluv (Protokol o navýšení počtu MEPs) Zjednodušený postup pro změnu Smluv (čl. 48 odst.6 SEU - novela čl. 136 SFEU umožňující vznik Evropského stabilizačního mechanismu) Tzv. passerely, tj. obecná přechodová klauzule a zvláštní přechodové klauzule Klauzule flexibility (čl. 352 SFEU) Souhlas parlamentu upravuje Ústava a jednací řády obou komor

Zjednodušený postup pro změnu Smluv (čl. 48 odst. 6) jednomyslným rozhodnutím ER lze měnit část třetí SFEU (v oblasti vnitřních politik a činností Unie) Po konzultaci s Evropským parlamentem a Komisí a též s Evropskou centrální bankou v případě institucionálních změn v měnové oblasti nesmí být rozšířeny pravomoci svěřené Unii z materiálního hlediska jde o mezinárodní smlouvy - vnitrostátní postup je analogický /Směrnice vlády ke sjednávání mezinárodních smluv v rámci Evropské unie a k jejich vnitrostátnímu projednávání/ vázaný mandát - vláda může souhlasit jen s předchozím výslovným souhlasem obou komor Parlamentu v souladu s jejich jednacími řády (prostá většina) Po přijetí ER je rozhodnutí schvalováno v rámci procedury obdobné klasickému ratifikačnímu procesu.

Vztahuje se na celou SFEU a část V SEU, tj. vnější činnost Unie včetně společné zahraniční a bezpečnostní politiky (nepoužije se však na rozhodnutí související s vojenstvím a obranou). Umožňuje v konkrétní oblasti nebo případě změnit způsob hlasování v Radě z jednomyslného na hlasování kvalifikovanou většinou nebo použití řádného legislativního postupu namísto postupu zvláštního. Rozhoduje Evropská rada jednomyslně po obdržení souhlasu Evropského parlamentu. Je dána možnost každého vnitrostátního parlamentu návrh vetovat ve lhůtě 6 měsíců od jeho obdržení (tzv. mechanismus červené karty). Obecná přechodová klauzule (čl. 48 odst. 7 SEU)

Umožňuje Radě rozhodovat kvalifikovanou většinou (namísto jednomyslnosti) i v jiných případech v oblasti SZBP než uvedených v čl. 31 odst. 2 SEU (nejde-li o rozhodnutí související s vojenstvím a obranou). O použití této klauzule rozhoduje Evropská rada jednomyslně. Přechodová klauzule v oblasti SZBP (čl. 31 odst. 3 SEU)

Umožňuje Radě přijmout rozhodnutí určující ty aspekty rodinného práva s mezinárodním prvkem, které mohou být předmětem aktů přijatých řádným legislativním postupem namísto postupu zvláštního. Rada rozhoduje jednomyslně po konzultaci s Evropským parlamentem. Je dána možnost každého vnitrostátního parlamentu návrh vetovat ve lhůtě 6 měsíců od jeho obdržení (tzv. mechanismus červené karty). Přechodová klauzule v oblasti rodinného práva s mezinárodním prvkem (čl. 81 odst. 3 SFEU)

Vztahuje se na ochranu pracovníků při skončení pracovního poměru, zastupování a kolektivní obranu zájmů pracovníků a zaměstnavatelů včetně spolurozhodování a na stanovení podmínek zaměstnávání státních příslušníků třetích zemí oprávněně pobývajících na území Unie. Umožňuje Radě přijmout opatření týkající se oblastí uvedených výše řádným legislativním postupem namísto postupu zvláštního. O použití této klauzule rozhoduje jednomyslně Rada po konzultaci s Evropským parlamentem. Přechodová klauzule v oblasti sociální politiky (čl. 153 odst. 2 SFEU)

Vztahuje se na předpisy především fiskální povahy a opatření týkající se územního plánování, hospodaření s vodními zdroji nebo dostupnosti vodních zdrojů, využívání půdy (mimo hospodaření s odpady) a opatření významně ovlivňující volbu členského státu mezi různými energetickými zdroji a základní skladbu jeho zásobování energií. Umožňuje Radě přijmout opatření týkající se oblastí uvedených výše řádným legislativním postupem namísto postupu zvláštního. O použití této klauzule rozhoduje jednomyslně Rada po konzultaci s Evropským parlamentem. Přechodová klauzule v oblasti životního prostředí (čl. 192 odst. 2 SFEU)

Umožňuje Evropské radě jednomyslně rozhodnout o tom, že Rada může při přijímání nařízení o víceletém finančním rámci rozhodovat (po obdržení souhlasu Evropského parlamentu) kvalifikovanou většinou namísto jednomyslnosti. Přechodová klauzule týkající se víceletého finančního rámce (čl. 312 odst. 2 SFEU)

Umožňuje Radě jednomyslně rozhodnout o tom, že v rámci posílené spolupráce bude rozhodovat kvalifikovanou většinou tam, kde Smlouvy předvídají jednomyslnost, nebo řádným legislativním postupem tam, kde Smlouvy předvídají zvláštní legislativní postup. O změně zvláštního legislativního postupu na řádný rozhoduje Rada po konzultaci s Evropským parlamentem. Klauzule se nepoužije na rozhodnutí související s vojenstvím a obranou. Přechodová klauzule týkající se posílené spolupráce (čl. 333 odst. 1 a 2 SFEU)

Doložka flexibility (čl. 352 SFEU) Právním základem nařízení, jímž byla Agentura Evropské unie pro základní práva zřízena, byl čl. 308 Smlouvy o založení Evropského společenství (SES), tj. tehdejší tzv. doložka flexibility. nařízení Rady (ES) č. 168/2007 o zřízení Agentury Evropské unie pro základní práva namísto navrhované změny rozhodnutí 2008/203/ES o víceletém rámci. Rada následně přijala rozhodnutí Rady 2008/203/ES ze dne 28. února 2008, kterým se provádí nařízení č. 168/2007, pokud jde o přijetí víceletého rámce na roky pro Agenturu Evropské unie pro základní práva (dále jen „rozhodnutí o víceletém rámci“). Nyní je navrhována jeho změna.

II.Legislativní proces

Zásady legislativního procesu zásada svěření a dělba pravomocí hodnoty a cíle právní základ flexibilita subsidiarita a proporcionalita transparentnost

Zásada svěření Čl. 4 a 5 SEU “...pravomoci, které nejsou Smlouvami svěřeny Unii náležejí členským státům“ zásada svěření pravomocí….POUZE…. zásada subsidiarity a proporcionality zásada loajální spolupráce Prohlášení č česká iniciativa

Legislativní význam cílů a hodnot Unie Obecný rámec pro přijímanou legislativu Vnější rámec pro využití klausule flexibility (dříve čl. 308 nyní čl. 352 SFEU): k dosažení cílů Unie v rámci politik Nezbytná činnost Unie jednomyslně a souhlas EP

Dělba pravomocí čl. 2-6 SFEU (posílená ochrana pravomocí členských států) –Výlučné pravomoci čl. 3 SFEU (čl. I-13 SÚ) »Sdílené pravomoci čl. 4 SFEU (čl. I-14 SÚ) »Činnosti podpůrné, doplňkové a koordinační čl. 6 SFEU (čl. I-17 SÚ) »Koordinační pravomoci v otázkách ekonomických a politiky zaměstnanosti čl. 5 SFEU (čl. I-15 SÚ) »Pravomoc v oblasti zahraniční a obranné politiky upravená v SEU »“Metoda otevřené koordinace", zejména v oblasti sociální, oblasti výzkumu, veřejného zdraví a průmyslu. »Zachování jednomyslnosti v celé řadě otázek a zavedení systému „brzd“

Právní akty Zůstávají zachovány dosavadní názvy právních aktů Potlačení „pilířové struktury“ –Protokol o přechodných ustanovení (právní akty přijaté na základě V a VI SEU) 3 kategorie právních aktů –Legislativní akty –Akty v přenesené pravomoci –Prováděcí akty

Legislativní akt nový pojem Právní akt (nařízení, směrnice, rozhodnutí) Přijímaný pro výkon pravomocí Vyloučen v SZBP (čl. 24 a 31 SEU) Většinou na návrh Komise Rada o jeho přijetí jedná veřejně (čl. 16 odst. 8 SEU) Jsou zasílány NP (Protokoly) Vždy jsou vyhlašovány v Úředním věstníku

Druhy právních aktů čl. 288 SFEU (čl. 249 SES) Nařízení (regulation) - obecně závazné a bezprostředně použitelné. Směrnice (directive) - určena členským státům, závazná pokud jde o výsledek, volba forem náleží členskému státu. Rozhodnutí (decision) - závazná pro adresáty (Smlouva připouští normativní charakter rozhodnutí) (doporučení a stanoviska nejsou právně závazná, ale mají význam pro interpretaci). Předlisabonský III. pilíř vyloučení přímého účinku Rozhodnutí a rámcová rozhodnutí

Akty III pilíře Výsledek politického a praktického kompromisu Hlava VII protokolu k JVV –stanoví, že právní účinky aktů přijatých na základě SEU před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost jsou zachovány až do “zrušení, zániku nebo pozměnění těchto aktů za použití Smluv” –zakotvuje přechodné pětileté období, které se vztahuje k plnému zapojení Komise a ESD do oblasti JVV. Tzv. zbytkové dokumenty Spojené království –všechno nebo nic –finanční kompenzace

Legislativní proces Odlišení legislativních, delegovaných a prováděcích předpisů Řádný legislativní postup –Spolurozhodování –Posílení EP –Výjimky (konzultace) Účast národních parlamentů

Rozhodovací postupy Řádný legislativní postup spolurozhodování s EP a QMV v Radě Mimořádné legislativní postupy Konzultace (50% mimořádných postupů) Souhlas (také it or leave it) – právní podmínka schválení EP rozhoduje z vlastního podnětu Schvalování ročního rozpočtu Kooperační postup nebyl převzat

Způsob rozhodování v Radě Nejčastěji kvalifikovaná většina (QMV) –Používá se v Radě i v Evropské radě Další způsob hlasování - konsensus Rozšíření rozhodování QMV o nových 68 oblastí Konsensus (jednomyslnost): –Daně, sociální zabezpečení, zahraniční politika, společná obrana, operativní policejní spolupráce, jazyková pravidla, sídla institucí Transparentnost jednání Rady –Veřejné zasedání při projednávání legislativních aktů

Jednání v Radě Jednací řád Rady Pracovní skupiny Rady COREPER I a II Jednotlivé formace Rady (FAC GAC a 7 dalších formací určených rozhodnutím)

Iniciační monopol Komise Výlučná iniciativa Komise - legislativní návrhy podle Smlouvy ES (výjimky-měnová politika a volby do EP) Rada (čl. 241 SFEU čl. 208 SES) i Parlament (čl. 225 SFEU, čl. 192 SES) mohou vyzvat Komisi, aby se příslušným tématem zabývala Iniciativa Komise a skupiny členských států - návrhy v oblasti JVV (čl. Evropská občanská iniciativa čl. 11 odst. 4 SEU

Příprava legislativních návrhů - předehra Závěry Evropských a sektorových rad Strategické a konzultační dokumenty Evropské rady a Komise – Sdělení, Zelené knihy, Bílé knihy, Programy, Akční plány Roční politická strategie 2006 (Annual Policy Strategy) Legislativní a pracovní program Komise Explanatory memorandum k návrhu odkazuje na přípravné dokumenty Každoroční souhrnná zpráva o činnosti (Synthesis)

Procedura konzultace Nejstarší a „klasický“ legislativní proces Omezená legislativní pravomoc Parlamentu - „pasivní účast“ Rozhodnutí „izoglukóza“ (C-138/79 Roquete Freres): účast Parlamentu na rozhodovacím procesu je „základním právem lidu Společenství „

Řádný legislativní postup (spolurozhodování) Upraven v čl. 288 SFEU Dnes přibližně 80 % legislativních aktů Parlament disponuje absolutním vetem Dvě čtení v Radě i v Parlamentu Dohodovací řízení

Řádný legislativní postup krok za krokem I Evropská komise - Legislativní návrh (KOM (rok) č. v konečném znění) Jednací řád Komise Legislativní pravidla Komise - Formální zahájení legislativního procesu - okamžikem zaslání EP, Radě, event. ESC a COR.

Řádný legislativní postup krok za krokem II Evropský parlament - 1. čtení -Návrh je přidělen příslušnému výboru. -Výbor jmenuje zpravodaje, který připraví návrh zprávy, kterou výbor projedná a schválí pozměňovací návrhy. - ČR má v této fázi možnost ovlivnit stanovisko EP tím, že poskytne informace poslancům a zpravodaji - Zpráva výboru je projednána plénem, které absolutní většinou schválí stanovisko EP v 1. Čtení /leg. usnesení/ V tomto stádiu obvykle Komise předloží pozměněný návrh a vezme v úvahu pozměňovací návrhy EP.

Řádný legislativní postup krok za krokem III Rada ministrů - 1. čtení - 1. čtení v pracovních skupinách Rady (současně s 1. čtením v EP). - V pracovní skupině se představitel ČR snaží, aby dosažený souhlas byl co nejblíže k pozici vlády ČR, v tomto stadiu může ČR ovlivnit jednání tím, že informuje ostatní představitele členských států o pozici ČR. - COREPER - revize shody dosažené v pracovních skupinách, řešení sporných bodů, příprava zasedání Rady (body A a B). - Rada přijme společný postoj a zohlední stanovisko EP v 1. čtení. - Společný postoj je zaslána EP k 2. čtení. Pokud EP nemá pozměňovací návrhy nebo pokud všechny návrhy EP byly schváleny Radou, je návrh schválen.

Řádný legislativní postup krok za krokem IV Evropský parlament - 2. čtení - EP jedná o společném postoji Rady - 3 měsíční lhůta. - EP schválí stanovisko EP v 2. čtení s eventuálními pozměňovacími návrhy a pošle ho Radě. - Pokud schválí společný postoj Rady, návrh je přijat. Rada - 2. čtení - Rada přijme druhý společný postoj a vezme v úvahu pozměňovací návrhy v EP. - Jestliže EP schválí druhý společný postoj, návrh je přijat. Jestliže Rada nepřijme pozměňovací návrhy EP, koná se dohodovací řízení.

Řádný legislativní postup krok za krokem V Dohodovací řízení - Dohodovací výbor připraví společný text schválený Radou a EP. - Trialog směřující k dosažení kompromisu (Rada, EP a Komise). - Pokud je dosaženo shody, Rada a EP mají 6 týdnů na přijetí textu. Jestliže nedojde k dohodě v dohodovacím výboru, návrh není přijat. Přijatý návrh je publikován v Úředním věstníku. Transpozice a adaptace na národní úrovni

Procedura souhlasu Oddělené rozhodování Rady a Parlamentu Nelze měnit obsah návrhu Dnes se užívá: - mezinárodní smlouvy

Vnitrostátní parlamenty Posílení role a významuPosílení role a významu Možnost vyjádřit se k legislativním návrhůmMožnost vyjádřit se k legislativním návrhům Princip:Princip: –Lhůta: osm týdnů –Vnitrostátní parlament odešle stanovisko – identifikace rozporu se zásadou subsidiarity –Jednokomorový parlament – dva hlasy / Dvoukomorový – každá komora jeden hlas –Žlutá karta – přezkoumání návrhu (1/3 popř. ¼ hlasů) –Oranžová karta – nadpoloviční většina hlasů –Červená karta – právo veta – přechodová klazule

Komitologie podle kterých přijímá Komise prováděcí předpisy k legislativním aktům Čl. 290 SFEU pravidla –akty v přenesené pravomoci („delegated acts“) Čl. 291 SFEU –prováděcí akty („implementing acts“)

Děkuji Vám za pozornost.