Prezentace se nahrává, počkejte prosím

Prezentace se nahrává, počkejte prosím

Pracovníci ve veřejné správě Pojem a základní východiska Přednáška (15. 11. 2012)

Podobné prezentace


Prezentace na téma: "Pracovníci ve veřejné správě Pojem a základní východiska Přednáška (15. 11. 2012)"— Transkript prezentace:

1 Pracovníci ve veřejné správě Pojem a základní východiska Přednáška ( )

2 Proč je tomu všude jinak? Každá země má svou historii, tradice a kulturu, a proto pohlíží na veřejnou správu a veřejné zaměstnance odlišným způsobem. Role a postavení zaměstnanců veřejné správy se v minulosti postupně měnily tak, jak se měnil systém veřejné správy, jeho funkce a hodnoty, kterými byl vázán. Na základě odlišného vývoje není zcela jednotná ani terminologie.

3 Postavení pracovníků ve veřejné správě Pracovníci ve veřejné správě se vyznačují těmito pojmovými znaky: zaměstnanecký (obdobný) poměr ke státu nebo jinému veřejnoprávnímu zaměstnavateli, vykazující určitou trvalost, spočívající v odborném zajišťování veřejných úkolů a zaměstnání placené z veřejných prostředků. Obecně pracovníci ve veřejné správě zabezpečují výkon veřejné správy a ve své působnosti a v okruhu svých pravomocí poskytují veřejné statky a služby pro obyvatelstvo. Pracovníci ve veřejné správě mají zvláštní formu odpovědnosti vůči politikům, parlamentu, veřejnosti a různým částem systému soudní moci. Mnozí z pracovníků veřejné správy podléhají veřejné kontrole ze strany kontrolních orgánů i ze strany občanů. Veřejná kontrola je důležitá a podstatná z důvodu, že ve veřejném sektoru se uplatňuje měření jejich výkonu. V nejširším rozsahu lze pracovníky veřejné správy rozumět zaměstnance veřejného sektoru, tedy státu (státní úředníky), územní samosprávy (úředníci územních samosprávných celků) a pracovníky veřejných služeb. Pracovníci tak mnohdy stát a územní samosprávný celek přímo reprezentují.

4 Postavení pracovníků ve veřejné správě Pracovníci ve veřejné správě vynakládají veřejné finance na důležité vládní projekty, smí ovlivňovat základní práva občanů, jsou financováni a placeni veřejností, aby pro ni pracovali, vybírají daně a je jím dána značná moc a odpovědnost. V tomto smyslu znamená specifické právní postavení zaměstnanců veřejné správy jejich ochranu proti politickému, ekonomickému, náboženskému a jinému nátlaku a umožňuje jim plnit jejich úkoly v nejlepším obecném zájmu. Velmi často je na vysokou úroveň ochrany a pracovní záruky pohlíženo jako na kompenzaci za to, že platy a odměny ve veřejném sektoru jsou často nižší než v sektoru soukromém, ačkoliv zaměstnání ve veřejném sektoru vyžaduje vyšší loajalitu, spolehlivost a odpovědnost veřejných zaměstnanců.

5 Postavení pracovníků ve veřejné správě Pracovníci veřejné správy jsou považováni za hlavní a nejcennější prostředek veřejné správy, kterým uskutečňuje své úkoly, a který zásadním způsobem ovlivňuje její kvalitu. Pracovníci veřejné správy tedy hrají významnou roli a představují specifickou skupinu, která se odlišuje od osob zaměstnávaných v soukromé sféře.

6 Veřejné organizace Právní předpisy stanovují možnost zakládat a zřizovat veřejné (neziskové) organizace, v nichž veřejní zaměstnanci působí. Tyto organizace jsou povinny vykonávat pouze ty úkoly, které jsou stanovené v zákonech a jiných právních předpisech a na základě usnesení zastupitelských sborů nebo nadřízených orgánů. Veřejné organizace a zaměstnanci v nich působící kladou důraz na hodnoty jako rovnost, spravedlnost a podporu blaha společnosti, nikoliv na ziskovost, jako je tomu u organizací soukromých. Působí na základě politicky stanovených potřeb, nikoliv na základě potřeb určených trhem. Tento rozdíl zvýrazňuje a podtrhuje neexistenci ziskového motivu u veřejných organizací.

7 Veřejná služba S pojmem veřejná správa a zejména s jejími pracovníky úzce souvisí pojem veřejná služba. Tento termín se v současnosti vztahuje převážně k právnímu postavení civilních zaměstnanců veřejné správy. Ve skutečnosti však může být veřejná služba chápána dvojím způsobem (na základě anglických termínů). Zaprvé označuje zaměstnance veřejné správy, resp. jejich povolání, zadruhé zahrnuje každou službu uskutečňovanou ve veřejném zájmu. Je především třeba rozlišit veřejnou službu jako bytí ve službě (civil service) na straně jedné a jako užitečnou veřejnou činnost (public service) na straně druhé. Veřejná služba jako civil service označuje zaměstnání u státu či obecněji u veřejnoprávní korporace (stát, obec, kraj). Často se užívá i pojem státní služba a to jen pro zaměstnance státu. Je to užší pojem než pojem veřejná služba, který se vztahuje i na zaměstnance jiných nositelů veřejné správy. Tento rozdíl může být vyjádřen i tím, že zaměstnanec jiného nositele veřejné správy (např. obce nebo kraje) může mít odlišný právní režim než zaměstnanec státu. Tak tomu je například v České republice.

8 Principy veřejné služby Klíčovým pojmem veřejné služby je profesionalita. Přijímání do služby, služební postup, hodnocení a odměňování se mají řídit odborným hlediskem. Součástí profesionální veřejné služby je profesionální etika, tedy nezbytný předpoklad nestranného odborného výkonu veřejné správy. Veřejná služba se tak řídí principy, kterými jsou nestrannost, bezúhonnost, objektivní způsob výběru do služby a služebního postupu, založené na kritériu schopností, odpovědnost, omezení práva na stávku, rovnost přístupu k veřejné službě, oddělení personálního a politického řízení, centralizace nebo decentralizace. Základními předpoklady pro výkon veřejné služby by měly být státní občanství, bezúhonnost, profesionalita, nestrannost, zletilost a svéprávnost.

9 Principy veřejné služby princip demokratického a právního státu – tzn. že např. pracovníci veřejné správy musí dodržovat právní a služební předpisy princip politické nestrannosti a zdrženlivosti – tj. omezení některých politických práv pracovníků veřejné správy po dobu výkonu služby princip nestrannosti a bezúhonnosti – tj. výkon veřejné služby musí být nezávislý na vnějších tlacích princip otevřenosti – tzn. že veřejná služba musí zajistit všem zájemcům o službu, kteří splňují dané požadavky pro její výkon, stejné podmínky princip stability – právní úprava veřejné služby má být nastavena tak, aby v úřadech pracovali kvalifikovaní státní zaměstnanci. Je tedy zapotřebí vytvořit pracovníkům podmínky, aby byli motivováni k setrvání ve službě co nejdéle. Stabilní veřejná služba na druhou stranu zvyšuje riziko uzavřenosti a izolovanosti.

10 Personální základ veřejné správy Personální základ veřejné správy založen na tom, že veřejná správa je formou společenského řízení. Jde o řízení lidí lidmi. Právní předpisy stanoví, vůči jakému okruhu osob je veřejná správa adresována a jaké osoby mohou veřejnou správu vykonávat. Znalost těchto právních předpisů a dovednost právo správně aplikovat, patří mezi nejvýznamnější znaky ovlivňující rozhodovací činnost pracovníků, a tedy i kvalitu výkonu veřejné správy. Pro kvalitní výkon veřejné správy je nutné, aby v jejích institucích byli zaměstnáni lidé dostatečně vzdělaní, odborně připravení na výkon veřejné správy, lidé ztotožňující se s cíli a úkoly veřejné správy v určitém společenství, občansky bezúhonní a odpovědní. Pracovníci veřejné správy jsou ve své rozhodovací činnosti ve velmi náročném postavení, vyžadujícím vždy alespoň minimální okruh znalostí o právu a dovedností právo správně aplikovat, s nutným povědomím o postavení a úloze veřejné správy v systému veřejné moci, o základech vztahů mezi vykonavateli veřejné moci na straně jedné a jednotlivci, jejich skupinami a společností na straně druhé, stejně jako o pravomoci a působnosti konkrétního správního orgánu, jehož jsou členy a jehož jménem vystupují.

11 Povinnosti pracovníka ve veřejné správě Pracovníci ve veřejné správě mají zvýšené povinnosti. Základní je především povinnost zachovávat při výkonu státní služby věrnost státu. Dále je to např. vykonávat službu nestranně; dodržovat služební kázeň; zachovávat mlčenlivost; zdržet se jednání, které by mohlo vést ke střetu veřejného zájmu se zájmy osobními; zachovávat pravidla slušnosti vůči představeným, ostatním zaměstnancům a při úředním jednání či nepřijímat dary nebo jiné výhody. Některé povinnosti musí pracovník dodržovat, i když nevykonává službu, např. zachovávat mlčenlivost, nepřijímat dary nebo jiné výhody či oznámit, že je proti nim vedeno trestní stíhání. Ostatní povinnosti pracovníků jsou stejné jako ty, které musí dodržovat soukromoprávní zaměstnanci. Jde především o dodržování právních a služebních předpisů či plnění služebních úkolů na služebním místě osobně, řádně a včas. Povinnosti pracovníků veřejné správy můžeme také nalézt v jednom z Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy. Mezi nejdůležitější povinnosti podle tohoto Doporučení patří: dodržovat požadavky právního státu, mlčenlivost, neutralitu, nestrannost, hierarchickou podřízenost, loajalitu vůči demokratickým institucím, povinnost respektovat veřejnost a povinnost nést odpovědnost. Mezi principy mohou být zmíněny: zásada rovného přístupu, otevřená a fair soutěž, stejná práva jako mají ostatní občané, vyloučení nespravedlivé diskriminace, právo a povinnost soustavně se vzdělávat apod.

12 Odpovědnost pracovníka ve veřejné správě Řádné plnění všech povinností tvoří obsah služební kázně a za její porušení nese zaměstnanec kárnou odpovědnost. Zaviněné porušení služební kázně je kárným proviněním. Další specifickou odpovědností je tzv. zvláštní odpovědnost za škodu ve službě nebo v souvislosti se službou, kdy stát odpovídá za škodu způsobenou fyzické osobě, která poskytla pomoc pracovníkovi veřejné správy na jeho žádost při plnění jeho služebních úkolů. Rozdílné od soukromoprávních zaměstnanců je zejména omezení práv, kdy pracovníci veřejné správy obvykle nesmějí být členy řídících nebo kontrolních orgánů právnických osob provozujících podnikatelskou činnost (pokud nebyli do těchto orgánů vysláni služebním úřadem). Obvykle nesmějí být ani členy zvláštních orgánů, které vykonávají státní správu. Dále nesmějí vykonávat žádnou jinou výdělečnou činnost než službu podle služebního zákona (nevztahuje se na činnost vědeckou, pedagogickou, publicistickou, literární nebo uměleckou, na činnost znalce nebo tlumočníka pro soud nebo správní úřad, na činnost v poradních orgánech vlády a na správu vlastního majetku). Výše postavení pracovníci obvykle nesmějí vykonávat žádnou funkci v politické straně nebo v politickém hnutí.

13 Formy veřejné služby Veřejnou službu jako činnost můžeme členit z různých hledisek. Jedním z možných hledisek je dělení podle: způsobu ustanovování do funkce trvání činnosti způsobu provádění. Z hlediska způsobu ustanovování do funkce přicházejí v úvahu: volba, jmenování a smlouva. Pokud jde o trvání činnosti, rozlišujeme činnost vykonávanou po dobu určitou a činnost vykonávanou po dobu neurčitou. Patrně nejdůležitější je členění podle způsobu, jakým je činnost prováděna.

14 Způsob provádění veřejné služby Ve správně-právní teorii se v současné době rozlišují dva základní systémy veřejné, resp. státní služby, a to kariérní a smluvní (poziční). Tyto systémy představují spíše modelové extrémní případy, které se ve světě vyskytují ve své čisté podobě jen v několika málo zemích. Právní realita je ve většině států určitou směsicí charakteristických znaků těchto dvou extrémních základních modelů. Tyto dva modely byly ještě v první polovině 20. století uplatňovány v jednotlivých zemích víceméně v čisté podobě. Protože oba systémy mají svá negativa, tak se v současné době prvky obou systémů vzájemně prolínají, takže vznikají systémy spíše smíšené, v nichž převažují buď prvky kariérního nebo smluvního systému. Právní předpisy určují konkrétní systémy veřejné (státní) služby, a tak lze konstatovat, že tyto systémy ovlivňují do určité míry postavení pracovníků veřejné správy v jednotlivých zemích a určují jejich odlišnosti od soukromoprávních zaměstnanců.

15 Kariérní systém Tento systém (označovaný též statutory system) spočívá na zákonné (zpravidla veřejnoprávní) úpravě služebních vztahů. Jedná se o právně garantovaný trvalý služební poměr a také o garantovaný služební a platový postup. Kariérní systém je koncipován tak, že je výhodné setrvat ve veřejné službě jako v celoživotním zaměstnání. Noví uchazeči jsou do služby přijímáni na nástupní pozice, na začátek celé své kariéry, v níž jsou postupně povyšováni, splňují-li zákonem nebo jiným předpisem stanovené předpoklady pro postup (povýšení). Vyšší místa jsou obsazována pouze uchazeči z nižších pozic. V souvislosti s kariérním systémem se hovoří o tzv. definitivě, čímž se myslí trvalost, nezrušitelnost a zásadní nevypověditelnost služebního poměru ze strany zaměstnavatele poté, co je veřejný zaměstnanec řádně ustanoven do definitivního, zpravidla doživotního služebního poměru, dokud splňuje předepsané požadavky a nedopustí se deliktu, s nímž je spojeno propuštění ze státní služby. Některé prvky služebního vztahu (např. povinnost zachovávat mlčenlivost) přetrvávají i po odchodu do důchodu. V kariérním systému platí princip seniority, tzn. že zaměstnanci jsou povyšováni a odměňováni podle služebních let u organizace, podle délky jejich praxe. Statutární zaměstnanci, kteří pokud neslouží státu, tak slouží alespoň obecnému blahu na místní úrovni, mají vlastní systémy sociálního zabezpečení, které jsou nezávislé na obecném plánu sociálního zabezpečení. Takový systém je zejména běžný s ohledem na penze. Propuštění ze služby je krajním případem uložení nejvyšší disciplinární sankce.

16 Kariérní systém Výhodou tohoto systému je poměrně profesionální, loajální a zkušený úřednický aparát. Kariérní systém poskytuje větší právní jistotu z hlediska trvalosti zaměstnání a jistoty služebního postupu, podporuje stabilitu služebních poměrů a profesionální vazby k veřejné správě, nabádá ke snaze o zvyšování kvalifikace. Programy kariérního růstu umožňují snížit pohyb zaměstnanců a pomáhají zvýšit zájem lidí o jejich současnou práci. Toto přináší výhody nejen organizaci, úřadu, ale i jednotlivým zaměstnancům. Pro úřad to znamená lepší využití schopností zaměstnanců, vyšší loajalitu, lepší komunikaci v úřadu, vyšší motivaci a spokojenost zaměstnanců.

17 Kariérní systém Nevýhodami tohoto systému jsou sklon ke kastovnictví, menší dynamičnost, uzavřenost a rigidnost, strnulost systému, kdy zejména předepsaný služební postup a definitiva nestimulují k vyšší výkonnosti a iniciativě pracovníků, a ve kterém jsou vedoucí místa často obsazována služebně nejstaršími úředníky předpenzijního věku. Ve své tradiční čisté podobě se kariérový systém v současné době uplatňuje pouze v některých státech (např. Belgie, Francie, Irsko, Německo, Lucembursko, Portugalsko, Rakousko, Španělsko a Řecko). V těchto státech jsou podmínky zaměstnání ve veřejném sektoru stanoveny nejčastěji Ústavou anebo zákony. Země střední a východní Evropy nemají dlouhou tradici demokratické vlády, a tak zde neexistují tradiční kariérní systémy, které většinou vznikaly současně se vznikem moderních států. To znamená, že se utváří od ostatních zaměstnání a také společnosti odlišující se skupina úředníků, která svoje rozdílnosti opodstatňuje svým specifickým postavením. Negativem tohoto přístupu spočívá v nebezpečí byrokratizace, strnulosti systému a nepřizpůsobivosti vnějším změnám.

18 Smluvní systém Vedle kariérního systému se vyvinul systém původně nazývaný merit, v němž byl zaměstnanec povyšován podle svých zásluh, nikoli automaticky ze zákona podle principu seniority (ten zde tedy neplatí). Pro tento systém se postupem doby vyvinul termín position, protože podle něj se přijímal uchazeč na určité místo (pozici), a to i na vyšší pozici, pokud pro ni měl požadované předpoklady, tj. určité dovednosti a znalosti. Základem tohoto systému je katalog služebních míst. Na každé takto katalogově určené místo (a to i na vyšší pozici), nově vytvořené nebo uvolněné, se může hlásit jakýkoliv uchazeč z veřejného i soukromého sektoru. Rozhodující o jeho přijetí jsou pouze jeho schopnosti, dovednosti a znalosti ověřované zpravidla ve výběrovém řízení. Zaměstnanecké vztahy se řídí smlouvou a předpisy, které vyjadřují specifika výkonu veřejné služby v nezbytném rozsahu. Zaměstnání není v tomto systému obecně chápáno jako celoživotní kariéra.

19 Smluvní systém Výhodami tohoto systému jsou větší dynamičnost, pružnost umožňující flexibilnější postup při přijímání zaměstnanců a jejich výběru a při obsazování jednotlivých funkčních míst. Nevýhody jsou představovány zejména větší fluktuací zaměstnanců a menší stabilitou celkového směřování úřadu. Větší fluktuace však zároveň působí proti kastovnictví a úzkému resortismu a přináší do veřejné správy zkušenost, soutěživost a výkonnost soukromého sektoru. Pracovní vyjednávání hraje mnohem větší roli v definování podmínek zaměstnání na ústřední i místní úrovni. Tento systém se vyznačuje větší pružností a adaptabilitou aktuálním potřebám. Významnou je také menší stabilita státního aparátu a těžkopádnost a obtížnou měnitelnost v souvislosti s katalogizací a popisy míst. Tento systém v současné době uplatňuje v USA, kde nahradil původní americký spoils system, a v Evropě především v severských zemích (Dánsko, Finsko, Švédsko), ale i v dalších, jako např. Itálie, Nizozemí a Velká Británie. V těchto zemích má Ústava, zákonodárství a regulace menší význam pro určení podmínek zaměstnanosti pracovníků veřejného sektoru.

20 Kořistnický systém (spoils system) Kromě výše uvedených dvou základních systémů veřejné služby zmiňuje literatura ještě tzv. „systém kořisti“ – spoils system, který existoval v americké praxi. Vycházel z předpokladu, že vítěz voleb má právo obsadit místa ve správě svými stoupenci a členy. Prvním, kdo institucionalizoval spoils system, rozvojem pro to politicky přesvědčivých odůvodnění, byl prezident Andrew Jackson (inaugurován v roce 1829). Po té, co se stal prezidentem, prohlásil, že veřejnost zastávala názor pro reformu federální personální správy. Podle Jacksona to bylo zejména proto, že dlouhé působení federálních správců (vykonavatelů) v úřadu je odloučilo od občanů a chápání veřejného zájmu. Jackson reprezentoval odlišné voliče než jakýkoliv dřívější prezident. Byli to zejména lidé ze střední a nižší vrstvy, bez formálního vzdělání a mnoho z nich bylo dokonce negramotných. Také se domníval, že tito lidé by měli mít možnost podílet se na vládě tím, že se stanou veřejnými vykonavateli. Vytvořením úřadu ze svých stoupenců, by Jackson mohl odměňovat své věrné příznivce a sám politicky posilovat. Zároveň navrhnul, že by většina administrátorů neměla setrvávat ve svých pozicích déle než čtyři roky. Dlouhé působení federálních vykonavatelů přispělo k vážným problémům týkajících se odchodů do důchodu a vysokého věku ve veřejné službě. Jackson cítil, že starší zaměstnanci nebyli schopní se zhostit úkolů vlády, která proto nefungovala tak, jak by správně měla. Prezident tedy usiloval o zavedení maximální lhůty působnosti v úřadu. Předtím tzv. Tenure of Office Act z roku 1820 ustanovoval čtyřleté období jen pro některé federální zaměstnance, ale zároveň umožňoval obnovovat jejich jmenování, a tak ne mnoho přesunů a odchodů z úřadu bylo opravdu uskutečňováno. Jackson navrhoval, že by se období působnosti v úřadu mělo shodovat s trváním prezidentského kabinetu, což by umožňovalo, aby nově zvolený prezident rozdělil „the spoils of victory“ („kořisti vítězství“) mezi své stoupence, aniž by čelil nepříjemné nutnosti propouštění úřadujících zaměstnanců, jejichž působnost v úřadu by zanikla jako právní záležitost nebo zvyk. Od roku 1840 byl spoils system široce užívaný v místní, státní a federální vládě. Systém tedy spočíval v tom, že po volbách, v nichž vítězná strana vystřídala u moci druhou, docházelo k celkové výměně personálního složení státního aparátu odshora dolů. Tento systém byl neefektivní a ve vysoké míře nestabilní.

21 Kořistnický systém (spoils system) „Systém kořisti“ měl své nevýhody. Ty bylo možné spatřovat v rozsáhlých personálních změnách v důsledku povolebního přeskupování politických a vládních sil. Systém veřejné služby se tak stával příliš labilním, lidské zdroje tohoto sektoru nebylo možno dlouhodobě koncepčně formovat. Reformátoři se domnívali, že by nevýhody mohly být napraveny přijetím následujících bodů: výběr veřejných zaměstnanců založený na otevřené soutěži, jejímž výsledkem by byli nejschopnější pracovníci; depolitizace veřejné služby – veřejná služba měla být službou celé veřejnosti, ne jen její části patřící k politické straně, která byla u moci; změna funkčního období v úřadě – spoils system byl založen na předpokladu, že rotace a neustálá výměna veřejných zaměstnanců byla v demokratickém státě žádána; zřízení komise státní služby, která by představovala silnou a nezávislou centrální personální agenturu dohlížející na personální správu a chránící veřejnou službu a veřejné zaměstnance.

22 Kořistnický systém (spoils system) Reformátoři dosáhli trvalého úspěchu v roce 1883, kdy byl merit systém v USA uzákoněn přijetím tzv. The Pendleton Act (The Civil Service Act), který byl velkou měrou napsán Dormanem B. Eatonem. The Civil Service Act byl první krok, který představoval merit system a ustanovil jeho několik jednoduchých principů, jimiž byly rovný přístup, přijetí zaměstnanců do úřadu na základě otevřené soutěže a politická neutralita. Tyto principy byly přepracovány, doplněny a znovu definovány v legislativě dvakrát, a to v roce 1970 v The Intergovernmental Personnel Act a následně v roce 1978 v The Civil Service Reform Act. The Pendleton Civil Service Act také ustanovil institucionální rámec pro federální personální správu – tzv. The Civil Service Commission. Spoils systém byl opuštěn zejména proto, že postupující dělba práce ve veřejné správě a složitost jejího výkonu vyžadovaly stabilitu a kontinuitu přesahující jedno volební období.

23 Výběr pracovníků ve veřejné správě Uzavírání pracovního poměru osob ve veřejné správě nebo jejich povolávání do takové služby podle zvláštního právního režimu by měly být uskutečňovány na základě posouzení jejich způsobilosti pracovat ve veřejné správě a vůle k vysoké výkonnosti. Za základní požadavky kladené na uchazeče se považují odbornost, nestrannost, loajalita k zaměstnavateli (státu, obci apod.) a s tím související politická neutralita. Za důležitou metodu k ověření všech požadavků, kladených na osoby ucházející se o zaměstnání ve veřejné správě, se považuje výběrové řízení. Jeho výsledek by měl být rozhodující pro určení pořadí uchazečů a pro rozhodnutí o přijetí. Za směrodatné pro výběr uchazečů se zpravidla považují tyto znaky: informace o uchazeči z dokladů, které obligatorně nebo též navíc byly přiloženy k žádosti o přijetí (např. životopis, školní vysvědčení, reference z předchozích zaměstnání, jiná doporučení), výsledky odborných zkoušek a psychologických vstupních testů, uchazečova bezúhonnost, osobní dojem ze vstupního pohovoru.

24 Výběr pracovníků ve veřejné správě Někdy bývají kritéria výběru uchazečů pro veřejnou zprávu i způsob takového výběru zpochybňovány. Poukazuje se např. na to, že jsou pro výběr konkrétního uchazeče fakticky směrodatnější jiné skutečnosti než shora uvedené. Např. uchazečovy vztahy k určité politické straně, odborové organizaci, občanskému sdružení, které mohou „svého“ kandidáta prosazovat. Vztahy ke zmíněným organizacím mohou sehrát roli zejména u vyšších a atraktivnějších míst. Přitom nemusí jít vždy o přímou protekci ve prospěch uchazeče, ale především o zabezpečení vlivu politické strany či jiného zainteresovaného společenství v určitém resortu veřejné správy prostřednictvím svých členů nebo vděčných sympatizantů. Tato kritika vede ke střízlivějšímu posuzování metod a forem určování vhodných uchazečů o práci ve veřejné správě. To však neznamená, že bychom měli rezignovat na odbornost a kulturnost výkonu veřejné správy, její funkční stabilitu a neutralitu, či polevovat v úsilí tohoto cíle vhodnými prostředky dosahovat. Už při výběru je třeba sledovat nejen výše uvedené atributy, ale ve spojení s bezúhonností uchazeče zkoumat také jeho morální předpoklady pro výkon veřejné správy a uplatňování hledisek morální integrity veřejné služby ve smyslu etických kodexů pro zaměstnance veřejné správy.

25 Role pracovníka ve veřejné správě Role zaměstnance veřejné správy bývá v kontinentální Evropě zakotvena v zákoně, který je konkretizován ve vnitřních předpisech, které postavení zaměstnance, jeho práva a povinnosti blíže specifikují. Tyto předpisy by měly také postihovat vztahy uvnitř určité organizační jednotky nebo celé organizační soustavy, včetně zásad, jimiž by se měli zaměstnanci řídit ve styku s občany a jinými subjekty. Těmi jsou zejména: plnění úkolů má být prováděno s porozuměním pro zájmy a potřeby občanů, nepříslušnost má být v každém případě vyjasněna a věc postoupena příslušnému orgánu, občanům a jiným subjektům má být poskytnuta možnost nahlížet do příslušných právních předpisů a vnitřních instrukcí, pokud o to požádají, nebo je-li to nutné pro jejich porozumění, účastníkům správního řízení mají být poskytnuty informace o jejich právech a povinnostech. V ostatních případech mají být občanům a jiným subjektům podány informace a rady v záležitostech, na nichž mají oprávněný zájem nebo které se jich bezprostředně dotýkají. Tyto zásady jsou v moderních demokratických státech promítnuty do právních předpisů a podpořeny etickými kodexy. Jsou to zejména zákony o správním řízení, o správním soudnictví, ale také zákony, které zájemcům dávají právo na svobodný přístup k informacím, nebo které zavádějí instituci veřejného ochránce práv (ombudsmana).

26 Výkonnostní princip Pomocí výkonnostních kritérií lze hodnotit výkon jednotlivých zaměstnanců i pracovních kolektivů. Zájem na výkonné správě by neměl mít jen management v soukromé sféře, ale také orgány státu a ostatních nositelů veřejné správy. Vzhledem k povaze a účelu veřejné správy jsou však vyslovovány pochybnosti, zda lze ve veřejné sféře výkonnostní princip dostatečně uplatnit. V každém případě nutno postupovat diferencovaně podle povahy a druhu správní činnosti nebo veřejné služby a podle charakteru organizace, která správní činnost vykonává nebo ve které se určitá veřejná služba poskytuje. I tak je zpochybňována efektivnost pobídkového systému ve veřejné správě oproti systémům uplatňovaným v soukromém sektoru. Základním principem pro výběr zaměstnanců pro veřejnou správu musí být výkonnostní způsobilost zaměstnance jako souhrn jeho odborných znalostí a charakterových vlastností. V přijímacím řízení se má proto věnovat způsobilosti a vůli adepta být výkonným pracovníkem odpovídající pozornost. Tomu by měly odpovídat i metody, pomocí nichž lze výkonnostní způsobilost zjišťovat.

27 Výkonnostní princip Dosahovat potřebnou výkonnost a udržovat ji na patřičné úrovni i během zaměstnaneckého poměru vyžaduje od zaměstnance, aby iniciativně přistupoval k novým formám práce, ale současně soustavnou kontrolu výsledků práce a její hodnocení ze strany zaměstnavatele. Důležité je vytvoření systémových opatření, která mohou reagovat na nové požadavky veřejné správy a motivovat zaměstnance. Jsou to: systém výchovy a vzdělávání v podmínkách měnícího se prostředí a nových požadavků na veřejnou správu, motivace jako prostředek povzbuzení k ochotě podávat vyšší výkon, jakož i k oceňování pracovních výsledků v zaměstnání, kontrolní a sankční systém, vhodný systém platových úprav a služebního postupu a povyšování zaměstnanců, který by více přihlížel ke kontrolním závěrům o výkonnosti, neboť bez jejího hodnocení u každého zaměstnance podle předem stanovených kritérií je každý systém platových úprav a služebního postupu na úkor výkonnosti a kvality práce celé instituce a kolegiálního pracovního prostředí.

28 Vedení pracovníků ve veřejné správě (personal management) S vedením zaměstnanců, tj. s řízením (managementem) větších či menších kolektivů, souvisejí dva hlavní problémy: Na jedné straně musí vedení směřovat k dosahování vysokých výkonů, na straně druhé musí vytvářet prostředí, ve kterém se zaměstnanci budou cítit spokojeni, neboť od nespokojeného zaměstnance nelze očekávat trvale ani vysokou výkonnost ani věrnost „firmě“ a ztotožnění se s jejími cíli. Předpokládá to: dostatek informací o cílech, úkolech a prostředcích instituce, transparentnost vnitřní organizační struktury, včetně toků informací, vhodný styl řízení.

29 Vedení pracovníků ve veřejné správě (personal management) Styl řízení, který uplatňujeme vůči zaměstnancům, tvoří jádro problému. V zásadě rozlišujeme tři možné styly řízení: a) Autoritativní, který se vyznačuje rozkazováním a nátlakem na adresáty rozkazů. Adresáty jsou služebně podřízení, kteří v tomto stylu řízení jsou pouhými vykonavateli vůle nadřízených a nemají prostor pro alternativní řešení. Konečné slovo stejně jako úvodní slovo má vždy nadřízený. V této ryzí podobě se s autoritativním stylem řízení ve veřejné správě už nesetkáváme. b) Kooperativní, pro který je příznačný volnější režim. Vyznačuje se takovými formami jako je např. doporučení, konzultace, spolupráce. Podřízení zaměstnanci jsou považováni za spolupracovníky a ponechává se jim dostatečný prostor pro alternativní rozhodování v rámci delegace pravomoci ze strany vedoucího. c) Kolektivní, který se vyznačuje tím, že rozhodnutí činí kolektiv osob, v tomto případě spolupracovníků nebo členů a nadřízený jako vedoucí kolektivu má jenom roli koordinátora celého rozhodovacího procesu.

30 Vedení pracovníků ve veřejné správě (personal management) Ve veřejné správě nenajdeme v ryzím podobě ani jeden z výše uvedených stylů. Tendence demokratizovat veřejnou správu však vede k většímu využití možností kooperačního stylu řízení, který posiluje demokratičnost správy, ale i její decentralizaci. Kolektivní styl řízení má ve veřejné správě svá omezení, daná odpovědností vedoucích v monokraticky organizovaných úřadech. Uplatňuje se však výrazně v kolegiálních orgánech státních i samosprávných (vláda, zastupitelstvo nebo rada obce apod.).

31 Vzdělávání pracovníků ve veřejné správě Vzdělávání zaměstnanců veřejné správy jako celoživotní proces je nedílnou součástí celkové personální politiky moderní veřejné správy. Základy vzdělávacího systému a jeho organizačního uspořádání bývají obsaženy i v zákonech o státních zaměstnancích. Tyto systémy spolu se školským systémem, v němž se připravují budoucí zájemci o práci ve veřejné správě, musejí odpovídat náročným úkolům veřejné správy včetně rozsáhlých technických znalostí především z oblasti komunikace. Zřízení vzdělávacích institucí pro veřejnou správu je pouze prvním krokem k naplnění cíle. Školení (training) patří v každé lidské organizované činnosti mezi nejdůležitější elementy zabezpečující profesní vývoj člověka. Je to normální funkce veřejné správy, která počíná vstupem do veřejné správy a existuje po celou dobu trvání pracovního nebo služebního poměru. Školicí programy jsou převážně zaměřeny na nové poznatky z oboru a tím i na rozvoj osobnosti. Tyto programy jsou vedeny potřebami stanovených nebo předpokládaných cílů a podle toho by měly být také pojímány a orientovány. Školení má však také přispívat k „socializaci“ nových zaměstnanců a ke zdokonalování správní kultury. Jestliže vzdělávání je převážně zaměřeno jen na získávání nových poznatků, znalostí a dovedností, pak takový systém není dostatečně schopný působit na změnu chování zaměstnanců v měnících se podmínkách. Celý vzdělávací systém by měl proto také nacházet větší prostor k tomu, jak pomáhat zaměstnancům porozumět novým programům a úkolům, jak si osvojovat nové pracovní postupy a vykládat a aplikovat nové právní a vnitřní předpisy a přitom nepodceňovat onu socializační stránku. Vzdělávací programy mohou sehrát důležitou roli i jako část selektivního procesu pro výběr jednotlivců, kteří jsou nadaní a mají předpoklady k odpovědnosti.

32 Vývoj veřejné služby v České republice Československo po svém vzniku v roce 1918 převzalo v podstatě beze změny systém státní služby císařského Rakouska, jehož právním základem byla služební pragmatika z roku 1914 (zákon ze dne 25. listopadu 1914 č. 15 říšského zákoníku, o služebním poměru státních úředníků a státních zřízenců). Tento zákon zpočátku neplatil na Slovensku a v Podkarpatské Rusi, které byly do vzniku Československa součástí Uherského království. Teprve zákonem č. 269/1920 Sb. zákonů a nařízení, kterým se upravují poměry úředníků a zřízenců u státních úřadů a ústavů bývalého státu uherského, byla platnost služební pragmatiky rozšířena i na ně. Služební pragmatika platila na území dnešní České republiky po celé období mezi oběma válkami (1918 až 1939), za nacistické okupace i v prvním období po osvobození Československa až do roku Některá ustanovení služební pragmatiky byla v průběhu doby upravena různými zákony, zejména platovým zákonem.

33 Vývoj veřejné služby v České republice Období totality lze charakterizovat postátněním veřejné služby a cíleným podřízením státní správy ideologii a politice vládnoucí komunistické strany. Krátce po únoru 1948 došlo k oklešťování a později likvidaci úřednického práva. Desetitisíce úředníků byly převedeny do výroby. Demokratické instituty veřejné služby byly nahrazeny kádrovou politikou, založenou na politických prověrkách a na systému nomenklaturních funkcí. Vedoucí funkce a funkce na vyšších stupních řízení, zejména v ústřední státní správě byly obsazovány členy strany, případně prověřenými pracovníky vedenými příslušnými stranickými sekretariáty. V roce 1950 zákonem o pracovních a platových poměrech státních zaměstnanců a tzv. soudcovským zákonem byly právní poměry ve státní správě a v justici převedeny do obecného pracovněprávního režimu s určitými odchylkami. Přijetím zákoníku práce (zákon č. 65/1965 Sb.) byl dovršen proces unifikace zaměstnaneckého práva. Zvláštní potřeby v oblasti ozbrojených sborů, justice a některých služeb (např. zdravotnictví) byly řešeny formou odchylek od zákoníku práce.

34 Vývoj veřejné služby v České republice Rokem 1989, resp. dnem 17. listopadu 1989, prakticky vyvrcholil v Československu proces rozpadu komunismu a byla zahájena transformace z totalitního režimu na demokratický stát. Současně vyvstala potřeba přeměny veřejné správy fungující v době komunistické éry na veřejnou správu založenou na zásadách demokracie a právního státu. Reforma veřejné správy v České republice, která vycházela z uplatnění zásad decentralizace, dekoncentrace, profesionalizace, depolitizace a stabilizace, probíhala a probíhá souběžně ve čtyřech úrovních: reforma územní veřejné správy, která měla dvě fáze a byla prováděna v duchu tzv. spojeného modelu, kdy jsou úřady samosprávy pověřeny výkonem státní správy; reforma ústřední státní správy; reforma kvality a obsahu veřejné správy, která zahrnuje informatizaci veřejné správy, vzdělávání ve veřejné správě, veřejné a občanské kontroly, zvýšení účinnosti veřejných financí, dostupnosti a kvality veřejných služeb a řízení veřejného sektoru; reforma postavení zaměstnanců veřejné správy. Ve vztahu k organizaci krajů spočíval základní problém ve volbě spojeného nebo odděleného modelu výkonu veřejné správy. Oddělený model by znamenal vytvoření zvláštních orgánů státní správy a zvláštních orgánů samosprávy. Ministerstvo vnitra pověřené přípravou reformy veřejné správy navrhovalo původně oddělený model.

35 Vývoj veřejné služby v České republice Již během prvního reformního roku podařilo zrušit celý systém národních výborů, jako orgánů státní moci a správy v území (místních, příp. městských, okresních a krajských), vytvořit samosprávné obce a zřídit 73 okresních úřadů jako orgánů státní správy s všeobecnou působností v území okresů. K tomu však bylo třeba změnit dosud platnou Ústavu, aby bylo možno přijmout další nezbytné zákony. Tím byla vytvořena právní východiska k první fázi decentralizace v České republice. Vedle okresních úřadů působila v území okresů celá řada zvláštních (dekoncentrovaných) orgánů státní správy. Některé z těchto územních orgánů státní správy působily v území, které nesdílelo hranice okresů, jako například finanční úřady, celní úřady, báňské úřady. V roce 1990 se uskutečnily svobodné parlamentní volby na základě modifikovaného systému poměrného zastoupení. Podstatně se změnila skladba ústředních orgánů státní správy, byly výrazně redukovány co do počtu a změnila se jejich funkce ve směru úkolů obvyklých pro státní správu a v souvislosti s postupným zánikem funkcí hospodářského řízení. Neméně výrazné změny se uskutečnily ve struktuře mocenských orgánů. Bylo zřízeno deset nových ministerstev, např. Ministerstvo životního prostředí, Ministerstvo pro správu národního majetku a jeho privatizaci či Ministerstvo mezinárodních vztahů. Ve stejné době však došlo i ke zrušení devíti jiných. Vícekrát byla měněna působnost jednotlivých ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy. Některé získaly zcela nové úkoly, které do té doby nebyly v ústřední státní správě vůbec zabezpečovány, jindy docházelo k přesunu působnosti mezi jednotlivými ministerstvy. S těmito změnami byly spojeny velké přesuny pracovníků ústřední státní správy, která se tak vyznačovala značnou flexibilitou. Jednalo se o první zákon o obcích (zákon č. 367/1990 Sb.), zákon o volbách do zastupitelstev v obcích (zákon č. 368/1990 Sb.), zákon o okresních úřadech, úpravě jejich působnosti a některých dalších opatřeních s tím souvisejících (zákon č. 425/1990 Sb.), a zákon o hlavním městě Praze (zákon č. 418/1990 Sb.). Můžeme hovořit o dvojí povaze okresů. V první řadě se v územním členění uplatňovaly politické okresy, ve kterých existovala správa se všeobecnou působností. Některé orgány státní správy však využívaly členění podle soudních okresů, které byly podstatně menší. Z těchto institucí hrály nejvýznamnější roli berní úřady.

36 Vývoj veřejné služby v České republice Na počátku 90. let 20. století byla práva a povinnosti prakticky všech zaměstnanců veřejné služby stanovena především obecnou pracovněprávní úpravou, zejména zákoníkem práce. Jejich odměňování se řídilo zákonem č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a některých dalších organizacích a orgánech. Takto vymezené postavení zaměstnanců veřejné správy však neodpovídalo potřebám a povaze veřejné služby. Proto se objevila zvláštní úprava postavení některých kategorií zaměstnanců veřejné služby, např. vojáků, příslušníků policie, hasičů, soudců, státních zástupců apod. Další zvláštní částečné úpravy statutárního charakteru jsou obsaženy v právních normách upravujících jednotlivá odvětví veřejných služeb, např. školství a zdravotnictví Zákoník práce byl doplněn o několik povinností a omezení, týkajících se pracovníků veřejné správy: povinnost jednat a rozhodovat nestranně, zachovávat mlčenlivost, nepřijímat dary a jiné výhody v souvislosti se zaměstnáním, zdržet se střetu veřejného zájmu se zájmy osobními, omezení podnikatelských aktivit. Dílčí změny, týkající se např. povinnosti mlčenlivosti, sankcí za porušení povinností, regresního postihu veřejných zaměstnanců, kteří se podíleli na vzniku škody, způsobené při výkonu veřejné správy, zakotvily některé další zákony.

37 Vývoj veřejné služby v České republice Česká republika se stala k 1. lednu 1993 samostatným státem s novou strukturou nejvyšších státních orgánů. Vnitřní členění bylo výlučně územně správním uspořádáním. Tato situace se odrazila v nové Ústavě České republiky přijaté na počátku existence samostatného státu, tj. ústavní zákon č. 1/1993 Sb. V roce 1997 byl přijat ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků (dále jen VÚSC). Zřízení vyšší samosprávy bylo komplikováno různými představami o jejím uspořádání (v prvním období vyvstal zejména problém, zda vyšší samospráva má být realizována na zemské nebo krajské úrovni). Kraje tak vznikly až k 1. lednu Bylo zřízeno 14 krajů včetně hlavního města Prahy. Zřízením VÚSC byl vytvořen další stupeň samosprávy a učiněn významný krok k zahájení decentralizace státní správy. Krajům byla zákonem umožněna zákonodárná iniciativa. Do samostatné nebo přenesené působnosti krajů byly převedeny některé působnosti ústřední státní správy. Zároveň na ně byl též převeden majetek státu a některé zřizovatelské funkce. Řešení problémů spojených se zřízením krajů se obvykle označuje jako první fáze reformy územní veřejné správy. Po vytvoření územního základu krajů se stalo nejdůležitějším úkolem právní zakotvení organizace krajské veřejné správy a jejích kompetencí. To bylo provedeno souborem zákonů přijatých v průběhu roku Zákon o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích založil s účinností od pracovní vztahy zaměstnanců ve správních úřadech, které jsou organizačními složkami státu, jako vztahy ke státu. Ukončil tak neudržitelný stav, kdy jako zaměstnavatelé vystupovaly v právních vztazích úřady, tedy organizační útvary bez právní subjektivity. V roce 2001 vláda schválila rovněž Kodex etiky zaměstnanců ve veřejné správě svým usnesením č. 270 ze dne , který je formulován jako doporučení pro zaměstnance správních úřadů a zaměstnance územních samosprávných celků. Účelem Kodexu je podporovat žádoucí standardy chování zaměstnanců ve veřejné správě a informovat veřejnost o chování, které je oprávněna od zaměstnanců ve veřejné správě očekávat.

38 Vývoj veřejné služby v České republice Druhá fáze reformy územní veřejné správy znamenala ukončení činnosti okresních úřadů k 31. prosinci 2002 a jejich působnosti byly přeneseny převážně na územní samosprávné celky (na 205 obcí s rozšířenou působností a kraje), popř. jiné orgány státní správy. Legislativní rámec druhé fáze reformy veřejné správy byl schválen v červnu Během této fáze muselo dojít k delimitaci zaměstnanců okresních úřadů a delimitaci movitého majetku. Na výkon státní správy v přenesené působnosti delimitován movitý majetek, který dříve užívaly okresní úřady. K personálnímu zabezpečení výkonu přenášených agend byl zákonem stanoven způsob přechodu výkonu práv a povinností z pracovněprávních vztahů zaměstnanců okresních úřadů na obce s rozšířenou působností, kraje a příslušné dotčené orgány státu, pokud na ně jejich činnost přecházela. Celkem bylo na okresních úřadech funkčních míst. Z toho na obce a kraje bylo delimitováno funkčních míst, na která samosprávy obdržely příspěvek na výkon státní správy. Celkem bylo delimitováno úředníků. Jednalo se o 94 % zaměstnanců, kterých se delimitace týkala. Tímto způsobem bylo přecházejícími zaměstnanci z řad zkušených a kvalifikovaných úředníků pokryto 83 % funkčních míst, převedených na samosprávné orgány a tím zajištěna dostatečná kontinuita výkonu státní správy.

39 Vývoj veřejné služby v České republice K 1. lednu 2005 došlo ke změně územně správního členění státu, tj. ke změně vymezení hranic krajů, změně území okresů, správních obvodů obcí s rozšířenou působností a obcí s pověřeným obecním úřadem. Změna hranic krajů se týkala celkem 28 obcí, změna okresní příslušnosti celkem 119 obcí.

40 Současná právní úprava veřejné služby v České republice Základní východiska zakotvení veřejné služby v právním řádu poskytuje Ústava ČR a Listina základních práv a svobod. Ústava ČR obsahuje ustanovení (čl. 79 odst. 2), které říká: „Právní poměry státních zaměstnanců v ministerstvech a jiných správních úřadech upravuje zákon.“ Institucionální záruka existence státní služby v České republice je tak zakotvena přímo Ústavou. Nestanoví však výslovně, jaká má její právní úprava být. V České republice existují od roku 2002 zákony upravující současnou veřejnou službu, tj. právní poměry státních úředníků a úředníků územní samosprávy. Jedná se zejména o zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), a zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů. Zmíněn může být rovněž zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, který sjednotil postavení příslušníků policie, celní správy, hasičského záchranného sboru, vězeňské služby, Bezpečnostní a informační služby a Úřadu pro zahraniční styky a informace. Společnými rysy těchto návrhů je snaha o větší profesionalizaci zaměstnanců veřejné správy. Tohoto cíle má být dosaženo především větší stabilizací těchto zaměstnanců, vytvořením podmínek pro jejich neutralitu, přesnějším vymezením jejich práv a povinností, poskytnutím určitých kompenzací za zvýšené povinnosti a na ně kladené nároky a v neposlední řadě i vytvořením komplexního systému jejich vzdělávání. Veřejná služba spočívá na demokratických hodnotách, je založena na úctě k právům a svobodám člověka a občana a na uplatňování veřejné moci jako služby všem občanům (čl. 1 a čl. 2 odst. 3 Ústavy). Článek 21, odst. 1 LZPS zaručuje občanům právo podílet se na správě veřejných záležitostí přímo anebo prostřednictvím svobodně zvolených zástupců. Odst. 4 téhož článku zakotvuje rovný přístup občanů k veřejným funkcím. Veřejní zaměstnanci požívají stejných práv a svobod a jejich ochrany (čl. 36 LZPS) jako ostatní občané. Listina umožňuje některá omezení práv vyjmenovaných skupin veřejných zaměstnanců, např. článek 44 umožňuje omezit státním zaměstnancům právo na podnikání a jinou hospodářskou činnost a právo na stávku.


Stáhnout ppt "Pracovníci ve veřejné správě Pojem a základní východiska Přednáška (15. 11. 2012)"

Podobné prezentace


Reklamy Google