Implementace práva EU do českého právního řádu Markéta Whelanová Odbor kompatibility s právem EU Úřad vlády České republiky

Prezentace na téma: "Implementace práva EU do českého právního řádu Markéta Whelanová Odbor kompatibility s právem EU Úřad vlády České republiky"— Transkript prezentace:

1 Implementace práva EU do českého právního řádu Markéta Whelanová Odbor kompatibility s právem EU Úřad vlády České republiky whelanova.marketa@vlada.cz

2 I. Úvod Právo EU:  specifický právní řád, zejména v bývalém I. pilíři – princip přednosti vůči národnímu právu, doktrína přímého účinku, nepřímý účinek (povinnost eurokonsistentního výkladu) apod.  i přesto je nutno provádět poměrně obsáhlé změny ve vnitrostátních právních řádech a přijímat legislativní a jiná opatření nutná k zajištění plné a řádné implementace  NUTNO VYTVOŘIT PRAVIDLA, která umožní řádné provádění legislativních závazků  V EU: přibližně 30 000 právních aktů různého charakteru, judikatura

3 II. Metodiky v oblasti implementace práva již před vstupem do EU metodiky závazné pro ministerstva a jiné ústřední orgány státní správy 1996-1997 zřízen ISAP, 1999 povinnost předkládat pouze plně slučitelné návrhy českých právních předpisů, 1999 podrobnější rozvedení metod transpozice směrnic a adaptace na nařízení PO VSTUPU DO EU: –Novela Legislativních pravidel vlády– usn.vl. č. 188/1998 (legislativně technické metody) –Metodické pokyny pro zajišťování prací při plnění legislativních závazků vyplývajících z členství České republiky v Evropské unii - usn.vl. z 12.10.2005 č. 1304, novela č. 1344/2009 –metody implementace různých pramenů práva EU, organizační postupy, které zrychlí implementační proces (srovnávací tabulky)‏, reakce na doporučení Komise 2005/309/ES z 12.7.2004, k provádění směrnic, které se týkají vnitřního trhu; novela upravující pevná data pro předkládání implementačních návrhů

4 III. Procesní zajištění plnění legislativních závazků Je-li potřeba provést implementaci: ministerstvo (gestor, předkladatel) připraví návrh právního předpisu ČR – doložka slučitelnosti, formální náležitosti (viz LPV), – povinnost předkládat plně slučitelné návrhy posouzení slučitelnosti odborem kompatibility Úřadu vlády – stanoviska o slučitelnosti –přezkoumávají se návrhy vypracované exekutivou – relativně velké možnosti úpravy textu 1) v rámci připomínkového řízení 2) pro schůzi vlády + rámcová kontrola: v rámci ústavního práva vlády vyjádřit se k poslaneckým a senátním návrhům, resp. návrhům zastupitelstev krajů -přezkum slučitelnosti rovněž i návrhů těchto subjektů; relativně malá možnost ovlivnit text návrhu

5 III. Procesní zajištění plnění legislativních závazků Schválení návrhu předpisu na úrovni exekutivy (LRV, vláda) Schvalovací proces v Parlamentu ČR pro zákony: podle obecných zásad legislativního procesu: –3 čtení v Poslanecké sněmovně –Senát –Spolupodpis Prezidenta

6 III. Prameny práva vhodné pro implementaci ČR: neexistuje zvláštní systém pro implementaci legislativy EU – pokus o to v novele ústavy 1999 nebyl úspěšný Neexistují např. ministerská nařízení s mocí zákona určená pro implementační záležitosti (Slovensko, Irsko, Velká Británie) Nutno využívat pouze klasické vnitrostátní prameny práva:  Zákony – právní předpisy schvalované v Parlamentu  Nařízení vlády – právní předpisy schvalované vládou, nemohou jít nad rámec úpravy v zákoně  Vyhlášky ministerstev – právní předpisy provádějící zákony, mohou být vydány pouze pokud zákon obsahuje zmocňovací ustanovení, které musí být jasné a stanovit limity prováděcí úpravy

7 IV. Obecné požadavky na implementaci ŘÁDNÁ IMPLEMENTACE = SPRÁVNÁ + VČASNÁ IMPLEMENTACE 1. IMPLEMENTOVAT SPRÁVNĚ: Zohledňovat právo EU v celém svém rozsahu (i judikaturu, nepsané prameny práva) – čl. 4 odst. 3 SEU (ex-čl. 10 SES) - požadavek loajality‏ Nejen vlastní provedení požadavků EU do českého právního řádu, ale i odstraňování rozporů – zejm. nařízení; vyžaduje důkladnou znalost českého práva Sankce: odrazující a účinné, zároveň však i přiměřené; sankcionování obdobné jako u čistě vnitrostátních právních vztahů Čl. 13 MP

8 IV. Obecné požadavky na implementaci 2. IMPLEMENTOVAT VČAS: V dané lhůtě (resp. obecná platnost 20 dnem po vyhlášení v Úředním věstníku EU – čl. 297 SFEU) Během implementační lhůty neohrozit výsledek předpokládaný směrnicí (rozsudek C-129/96 ve věci Inter-Environnement Wallonie)‏

9 V. Obecné požadavky na implementační předpisy Správná implementace (v pozitivním smyslu): Tvorba implementačních předpisů: OBSAH: jasný, srozumitelný, přehledný a jednoznačný – právní jistota pro soukromé osoby, zejména jsou-li jim ukládány povinnosti (např. rozsudek 29/84 ve věci Komise proti Německu, rozsudek 363/85 ve věci Komise proti Itálii)‏ zachovávat systematiku českého právního řádu – implementovat do předpisů té právní síly, ve kterých by byla úprava prováděna v čistě vnitrostátních případech ( srov. věc 102/79 Komise proti Belgii)‏ soulad s ústavním pořádkem

10 V. Obecné požadavky na implementační předpisy Tvorba implementačních předpisů: Běžně je implementováno do vícero právních předpisů – nutno rozvrhnout, do kterých právních předpisů bude předpis EU implementován – uvést v důvodové zprávě, ve srovnávací tabulce, která část se v implementačním přepise provádí (Čl. 15 MP) Jsou-li měněna či rušena implementační ustanovení, nesmí se snížit dosažená míra implementace, tj. např. reformulovat ustanovení v souladu s právem EU, či doplnit / změnit jiná ustanovení v českém právním řádu Dojde-li ke změnám v Parlamentu tak, že vznikne rozpor s právem EU, resp. dojde k vypuštění implementačních ustanovení: nutno zahájit další práce k odstranění těchto nedostatků (Čl. 17 MP)

11 V. Obecné požadavky na implementační předpisy Tvorba implementačních předpisů: FORMA: závazné předpisy (aby se subjekty, kterým jsou ukládány práva a povinnosti, mohly v plné míře seznámit s rozsahem těchto svých práv a povinností - např. rozsudek C- 361/88 ve věci Komise proti Německu)‏ formu jiných než právních předpisů: jen výjimečně, pokud obsah bezprostředně nestanoví práva a povinnosti fyzických a právnických osob (nejsou tzv. vnější účinky vůči těmto soukromým osobám)‏ pouhá administrativní praxe nepostačuje

12 V. Obecné požadavky na implementační předpisy POJMOSLOVÍ: správné vymezení pojmů je klíčové pro provedení řádné implementace –pojmy práva EU jsou mnohdy širší než obdobné pojmy vnitrostátní (pracovník, služba, podnik, dovoz-vývoz)‏ –interpretovat „autonomně a jednotně, přičemž výklad je třeba hledat s přihlédnutím k celkovým souvislostem ustanovení a cíli sledovanému dotčenou právní úpravou“ (viz např. rozsudek C ‑ 287/98 ve věci Linster, C ‑ 55/02 ve věci Komise proti Portugalsku)‏ –pojmy obsažené v právu EU nesmí být vykládány s odkazem na národní právo, neboť mají unijní povahu (rozsudek 53/81 Levin proti Staatsecretaris van Justitie) –23 jazykových verzí - mohou se významově lišit - pro zjištění správného smyslu daného slova (pojmu) brát v úvahu i smysl příslušného slova v ostatních jazykových verzích předpisu EU

13 V. Obecné požadavky na implementační předpisy Míra podrobnosti implementace – využití obecného kontextu: –přílišná kazuističnost (zejména opisování směrnic) bývá předmětem kritiky –“Pro převedení směrnice do domácího právního řádu není nezbytné, aby její ustanovení byla inkorporována formálně a ve svém doslovném znění zvláštním legislativním aktem; v závislosti na obsahu směrnice může být obecný legislativní kontext pro účely implementace směrnice dostatečný za předpokladu, že skutečně garantuje úplnou aplikaci směrnice dostatečně jasným a přesným způsobem tak, že v případech, kdy směrnice přiznává jednotlivcům práva, jsou dotčení jednotlivci schopni zjistit celkový rozsah svých práv a v případech, kdy je to nutné, i se těchto práv dovolávat před národními soudy.“ rozsudek C-361/88 ve věci Komise proti Německu –ale přísné zkoumání naplnění této podmínky Soudním dvorem - obecný kontext obvykle méně přesný – nenaplňuje tyto podmínky

14 VI. Směrnice nutná transpozice do vnitrostátního práva – viz obecné požadavky na implementační předpisy: transpoziční předpis musí být jasný, srozumitelný, přehledný, jednoznačný, forma právního předpisu čl. 288 SFEU (ex-čl. 249 SES ): závazné pro každý stát, kterému jsou určeny, pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo, přičemž volba forem a prostředků se ponechává vnitrostátnímu právu Klasická struktura směrnic zahrnuje tyto části: 1) název směrnice 2) preambule 3) základní pojmy 4) rozsah působnosti 5) vlastní ustanovení materielního či procesního charakteru 6) ustanovení závěrečná a přechodná

15 VI. Směrnice 1) Název směrnice – důležitý pro plnění tzv. referenčních odkazů na směrnice (čl. 48 LPV), přepracované či kodifikované znění 2) Preambule – čl. 296 SFEU (ex-čl. 253 SES): zdůvodnění je podstatnou náležitostí platnosti aktu, důležité pro výklad a zjištění právního základu 3) Základní pojmy – vykládat v evropském významu; využít terminologii českého práva, je-li její obsah stejný; netřeba přebrat veškerou terminologii směrnice, je-li možné naplnění směrnice dosáhnout i bez toho (C-363/85 ve věci Komise proti Italské republice)‏ 4) Rozsah působnosti důležitý pro úplné pokrytí směrnice není možno jít nad rámec směrnice, pokud kompetence Společenství (Unie) výlučná nebo pokud by vznikl rozpor s primárním právem (volné pohyby)

16 VI. Směrnice 5) Vlastní ustanovení materielního či procesního charakteru postupně více na evropské úrovni upravován i proces některé směrnice obecné - nedávají konkrétní návod, komu určit povinnost (”členský stát zajistí, že kontrolní/regulační orgán bude nezávislý”), jiné velmi konkrétní (konkrétní povinnosti pro soukromé subjekty, výčet náležitostí) – od toho se odvíjí míra možnosti využít vnitrostátní právní nástroje, které již máme v právním řádu k dispozici existují i ustanovení obsahující práva a povinnosti určené členským státům, která nemají externí účinky vůči třetím osobám (zpracovávání zpráv a informací členským státem pro Komisi) – obvykle netřeba transponovat, zejm. mají-li doplňkový charakter; ALE dnes i celé směrnice takto koncipované - problém netřeba transponovat ustanovení obsahující pouze povinnosti pro instituce EU (Komisi) – obvykle v závěrečných ustanoveních

17 VI. Směrnice 6) Ustanovení závěrečná a přechodná – komu určena, sankce, monitoring, oznamování (referenční povinnost), lhůta pro transpozici – význam zejména pro stanovení účinnosti implementačního předpisu a pro informativní odkazování nejčastěji v úvodních ustanoveních implementačního předpisu Odkazy na směrnice přímo nahrazující vlastní implementaci: –směrnice jsou závazné pro členské státy, nezavazují fyzické osoby, měly by být “předestřeny” prostřednictím vnitrostátního práva –v omezené míře je možno připustit, nicméně velké limity (zejména nesmí přímo zakládat práva soukromým osobám)‏ –nově čl. 20a MP – připouští se odkazování na technická ustanovení (zejména přílohy) směrnic tam, kde by bylo při transpozici nutné technická ustanovení doslovně převzít

18 VII. Nařízení čl. 288 SFEU (ex-čl. 249 SES): –právními akty s obecnou působností –jsou závazná ve všech svých částech –bezprostředně použitelná (přímo aplikovatelná) v každém členském státě bezprostřední použitelnost: nepřenášení obsahu nařízení do vnitrostátního právního řádu (výjimečně výjimky možné z důvodu přehlednosti, srozumitelnosti) rozsudek 39-72 ve věci Komise proti Itálii, 34-73 ve věci Variola

19 VII. Nařízení ALE: ač jsou nařízení přímo aplikovatelná, neznamená to, že členský stát nemusí učinit žádné kroky k zajištění jejich naplnění - bezproblémové fungování v praxi –odstranit rozporné normy vnitrostátního práva (rozsudek 167-73 ve věci Komise proti Francouzské republice)‏ –vytvořit nezbytné prováděcí a prosazovací struktury, které zajistí plné uplatnění nařízení v praxi (někdy to nařízení přímo požaduje, jindy dává členskému státu možnost či na výběr, někdy nestanoví nic, ale bez prováděcí úpravy nelze dosáhnout cíle nařízení) –dopracovávání sankcí – koncepce správního trestání, dopracování kompetencí příslušných orgánů (rozsudek C-313/99 ve věci Mulligan)‏

20 VIII. Rozhodnutí Rozhodnutí (čl. 288 SFEU, ex-čl. 249 SES): –závazná v celém rozsahu; pokud jsou v něm uvedeni ti, jimž je určeno, je závazné pouze pro ně (dřívější definice: závazná ve všech svých částech pro toho, komu jsou určena) –dvojí povaha: individuální právní akty (např. hospodářská soutěž – adresáty podniky) nebo obecně závazné akty (když určeny všem členským státům, provádějí směrnice či nařízení)‏ –jsou-li obecně závaznými právními akty: mohou mít charakter směrnic i nařízení

21 VIII. Rozhodnutí –mají-li charakter směrnice: implementovat jako směrnici Charakter směrnic pokud: –upravují práva a povinnosti fyzických a právnických osob, avšak jsou určena pouze členským státům –mají-li charakter nařízení: implementovat jako nařízení Charakter nařízení obvykle pokud: –upravují postup státu a jeho orgánů bez přímých externích účinků vůči soukromým osobám –upravují konkrétní práva a povinnosti fyzických a právnických osob a zároveň uvádí, že jsou určena všem, nebo neuvádějí adresáta –n ejčastěji provádějí-li nařízení

22 XI. Doporučení a jiné soft law akty Doporučení a stanoviska (čl. 288 SFEU, ex-čl. 249 SES) : –ze své povahy nezávazná, ale judikatura tuto povahu relativizuje –rozsudek C-322/88 ve věci Grimaldi: národní soudy povinny vzít doporučení v úvahu v případech, kdy rozhodují spory jim předložené, zejména když tato doporučení „vnášejí světlo“ do výkladu národních opatření přijatých za účelem jejich implementace nebo kde jsou zaměřeny na doplnění závazných komunitárních pravidel –při implementaci je nutno vzít soft law v potaz a v případě nemožnosti mu vyhovět uvést jasné důvody, z kterých se tak činí

23 XI. Primární právo a judikatura Primární právo: pro implementaci důležité zejména zohledňování principů vyplývajících ze svobody volného pohybu zboží, osob, služeb a kapitálu –Volné pohyby založeny na: konceptu přímé diskriminace na základě státní příslušnosti (původu) konceptu nepřímé diskriminace na základě státní příslušnosti (původu) popř. konceptu nediskriminačních opatření omezujících volný pohyb –Přímá diskriminace: odstraňovat (či nepřijímat nová) ustanovení, která upravují méně výhodné zacházení pro osoby majících státní příslušnost jiného členského státu EU, resp. pro zboží legálně uvedené na trh v jiném členském státě EU –Nepřímá diskriminace: odstraňovat (či nepřijímat nová) ustanovení, která zakládají podmínky či praxi navenek neutrální, která však znevýhodňují uvedené osoby či zboží ve svých důsledcích

24 XI. Primární právo a judikatura Ospravedlnění přímé a nepřímé diskriminace: –opatření rozlišujících na základě státní příslušnosti (původu) je možno ospravedlnit v případech vyjmenovaných primárním právem za podmínky přiměřenosti (veřejná bezpečnosti, veřejný pořádek, ochrana veřejného zdraví…)‏ –u nepřímo diskriminačních opatření navíc na základě objektivních důvodů, které jsou nezávislé na státní příslušnosti, a za podmínky, že přijímaná opatření jsou nutná a přiměřená legitimnímu cíli sledovanému vnitrostátním právem (srov. např. rozsudek C-237/94 O´Flynn)

25 XI. Primární právo a judikatura Koncept nediskriminačních opatření omezujících volný pohyb: –podle judikatury (Cassis de Dijon, C-415/93 Bosman, C- 55/94 Gebhard) jsou zakázána i národní opatření, která – přestože se aplikují bez diskriminace na základě státní příslušnosti – jsou způsobilá omezit nebo učinit méně atraktivním využití základních svobod zaručených SES (dnes SFEU) –výjimky obdobné jako v případě nepřímé diskriminace (rozsudek C- 55/94 Gebhard) - opatření nediskriminační, ospravedlnitelná naléhavými důvody obecného zájmu, způsobilá k zajištění sledovaného cíle a nepřekračující meze toho, co je k jejich dosažení nezbytné (rozsudek C-167/01 Inspire Art)

26 XI. Primární právo a judikatura Zejména v případech interpretace volných pohybů nutno brát v potaz judikaturu - mnohé právní oblasti nejsou upravené sekundárním právem, ale pouze výkladovými rozsudky Soudního dvora vztahujícími se k volným pohybům (přímé daně, poskytování zdravotní péče, loterie, apod.)‏ Judikatura: je významným pramenem práva EU –vykládá pojmy obsažené v ustanoveních primárního práva či práva sekundárního, doplňuje či upřesňuje (resp. často i extenzivně rozšiřuje) rozsah předpisů EU, vykládá obecné právní zásady v návaznosti na uplatňování práva EU –nutno ji analyzovat v souvislosti s každým implementačním i neimplementačním předpisem (aby bylo právo EU převedeno správně do vnitrostátního práva, aby s ní nevznikly rozpory) –není-li brána v potaz, může způsobit nesprávnou implementaci příslušného předpisu EU

27 XII. Následky nesplnění povinnosti státem 1) Řízení o porušení smlouvy V aplikační praxi: z principu přednosti práva EU před právem vnitrostátním právem se judikaturou ESD vyvinula doktrína tzv. 2) přímého účinku 3) nepřímého účinku 4) Náhrada škody způsobené členským státem

28 XIIa. Přímý účinek Přímý účinek - schopnost ustanovení práva EU zakládat soukromým subjektům přímo práva (a jiným subjektům povinnosti), která musejí vnitrostátní soudy chránit; soukromé osoby se jich mohou přímo dovolávat Vertikální přímý účinek: dané normy práva EU se může soukromá osoba (jednotlivec) dovolávat pouze vůči členskému státu Horizontální přímý účinek: dané normy práva EU se může dovolat soukromá osoba (jednotlivec) i vůči jiné soukromé osobě (jednotlivci) Podmínky pro vyvolání přímého účinku: - norma dostatečně jasná a přesná (může být ale upřesněna soudním výkladem), ne široká míra uvážení - bezpodmínečná, účinky vyvolává bez doplňujícího opatření - u směrnic: stát porušil povinnost transponovat směrnici do vnitrostátního právního řádu řádně a včas

29 XIIa. Přímý účinek U nařízení: horizontální i vertikální přímý účinek U směrnic: - obecně jen vertikální přímý účinek (C-271/91 Marshall)‏ - možnost jednotlivce se dovolávat jen vůči státu, neboť směrnice určeny členským státům, a jen ten může být odpovědný v případě, kdy směrnice nebyla řádně (správně a včas) transponována do vnitrostátního práva - ale členský stát vykládán široce ═ nejen orgán členského státu, ale i všechny veřejnoprávní celky, nad kterými stát vykonává svou kontrolu (srov. rozs. C-188/98 Foster) - v určitých oblastech výjimky: směrnice 98/34/ES; oblast antidiskriminačních směrnic posuny: C-144/04 Mangold, C-555/07 Kükükdeveci týkající se diskriminace na základě věku – potvrzení zvláštní kategorie směrnic, které konkretizují obecné zásady – viz nepřímý účinek U primárního práva: některá jasná a přesná ustanovení mají horizontální účinek (rozs. C-43/75 Defrenne), jiná jen vertikální přímý účinek, jiná žádný

30 XIIb. Nepřímý účinek Nazýván rovněž eurokonsistentní / eurokonformní výklad): povinnost vnitrostátních orgánů, zejména soudů vykládat normy vnitrostátního práva „ve světle znění a účelu“ unijního práva tak, aby bylo dosaženo cíle, který unijní právo sleduje, resp. upřednostnění takového výkladu vnitrostátního práva (psaného i nepsaného), který nejlépe umožňuje zajistit efektivitu práva EU rozvinut nejprve ve vztahu ke směrnicím (14/83 Von Colson und Kamann)‏ posléze výslovně i u rámcových rozhodnutí třetího pilíře (C- 105/03 Pupino)‏ - uplatní se zejména při výkladu vnitrostátního práva, do kterého byla transponována směrnice

31 XIIb. Nepřímý účinek - v obecné rovině – pro použití nepřímého účinku platí: 1.: použít pouze takové výkladové metody, které jsou analogicky používány v čistě vnitrostátních záležitostech 2.: nesmí vést k uložení nebo přitvrzení trestních (správních) sankcí (14/86 Pretore di Salo)‏ 3.: nesmí způsobit výklad vnitrostátního práva contra legem (C- 268/06 Impact )‏ - zvláštní požadavky: u směrnic, které konkretizují obecnou zásadu práva EU (antidiskriminační směrnice): neplatí ad 1. a ad 3. (rozs. Kükükdeveci)

32 XIIc. Odpovědnost členského státu Náhrada škody způsobené členským státem za porušení práva EU: členský stát je přímo na základě práva EU povinen nahradit škodu vzniklou porušením práva EU, a to jak materiální (skutečnou i ušlý zisk), tak imateriální (C-479/93 Francovich, spojené věci C-46/93 a C-48/93 Brasserie du Pêcheur, C-224/01 Köbler) Podm í nky: »členský st á t (org á n moci z á konod á rn é, výkonn é či soudn í, centr á ln í či m í stn í ) se dopust í dostatečně z á važn é ho poru š en í normy pr á va EU, jej í mž ú čelem je založit pr á va jednotlivci »vznikne t í m š koda »mezi poru š en í a š kodou existuje př í m á př í činn á souvislost Tyto zásady se vztahují zejména na náhradu škody způsobenou legislativní činností či její absencí (netranspozice směrnice, špatná implementace)

33 Děkuji Vám za pozornost.